A quoi doit servir l’Europe ?

A quoi doit servir l’Europe ?

Nicolas Tenzer

Aucun projet ne paraît aujourd’hui présenter pour l’avenir une vision simultanément enthousiasmante et réaliste de l’Europe. La mécanique communautaire s’est engagée depuis quarante ans, de nouvelles étapes lui sont assignées, des politiques majeures ont été mises en œuvre, mais tout se passe comme si une certaine fuite en avant — vers un avant dont nul ne peut définir ce qu’il sera — tenait désormais lieu de politique. La crainte de s’arrêter est telle que le mouvement remplace le dessein et la difficulté de définir ce qu’on veut — compte tenu de ce qu’on peut — paraît à ce point insurmontable qu’on ne pose pas la question du devenir, comme si un cataclysme devait résulter fatalement de toute tentative d’engager à nouveau un processus de fondation. Cette fuite en avant s’allie d’ailleurs, de manière paradoxale, à une très grande timidité dès qu’il est question de réforme institutionnelle : il s’agit le plus souvent de corriger à la marge, comme si la méthode des pères fondateurs devait rester à jamais le seule bonne, y compris dans une Europe appelée un jour à compter vingt-sept membres.

Le refus du projet

A ce qui apparaît, à tort ou de manière fondée, comme une tétanie, il est quelques bonnes raisons et nul ne peut reprocher aux politiques de faire preuve de prudence. La première est que l’Europe a, dans le passé, produit d’importants résultats, notamment en termes de modernisation de l’économie, qu’il ne faudrait pas compromettre en ouvrant la boîte de Pandore des redéfinitions. Le maintien d’une dynamique communautaire serait la seule garantie pour que les politiques fondamentales (grand marché, mise à niveau des régions les plus déshéritées de l’Union notamment) puissent perdurer et, pour certaines d’entre elles, aller à leur terme. Il faudrait, quels que soient les désordres en tout cas momentanés et peut-être durables, notamment sociaux, que créeront les nouvelles échéances et la poursuite accélérée de l’accompagnement du marché unique, parier sur un certain empirisme organisateur. Nous nous adapterons bien. Ce mouvement interdirait qu’on s’interroge trop sur l’interprétation à donner notamment au grand marché unique et qu’on soit trop scrupuleux sur les contreparties. Tout Etat trop questionneur serait immanquablement accusé de jouer contre l’Europe.
La deuxième raison est que les divergences politiques sont à ce point fortes entre les Etats membres de l’Union qu’un tel exercice de redéfinition n’aurait que peu de chances d’aboutir. Dès lors, ce qu’on appelle « l’acquis communautaire », qui n’est jamais qu’une conception du grand marché, devrait être considéré comme intouchable, quand bien même il serait facteur de blocages nationaux et d’irrésolution politique pour l’avenir. Rien ne garantit, en effet, qu’une fois un vaste ensemble dérégulé constitué voire l’Union monétaire réalisée, les étapes politiques et sociales suivront. Les conservateurs britanniques espèrent d’ailleurs bien s’arrêter à la zone de libre-échange et le temps semble jouer pour eux.
La troisième raison, enfin, résulte de la considération des quelques projets globaux existants. Sans même mentionner leur irréalisme politique — leur volontarisme fédéral pour aller vite —, ils se caractérisent par un grand flou et beaucoup d’utopie. Que peut signifier, dans les conditions concrètes actuelles, le « projet de civilisation » que certains nous proposent ? A l’évidence rien de réalisable, et tout se passe comme si, entre les généralités creuses, les bonnes intentions vertueuses faisant bon marché de l’idée de souveraineté et les avancées concrètes technocratiques, qui peuvent être ambitieuses ou mesurées, il n’y avait pas de place pour un autre projet, c’est-à-dire un projet tout court. En enfermant le débat dans l’alternative entre « plus d’Europe » et « moins d’Europe », une partie de la classe politique a empêché de formuler, autrement que sous la forme d’un slogan vide, l’idée d’une « autre Europe », immédiatement assimilée soit à un repli national, soit à une utopie infantile.
Pourtant, quelle que soit la valeur intrinsèque des raisons qui poussent à ne pas trop bouleverser la mécanique européenne actuelle, tout responsable politique sait, au fond de lui-même, que cela ne peut continuer ainsi. Au-delà de l’échec , annoncé par beaucoup, de la conférence intergouvernementale, et dont la longueur risque de masquer la timidité des résultats, au-delà aussi des difficultés occasionnées par la mise en place, théoriquement prochaine, de la monnaie unique dans certains Etats et de la difficulté d’absorber, financièrement et institutionnellement, les nouveaux élargissements, les risques de délitement de l’Europe, c’est-à-dire des politiques européennes, sont considérables. Les incertitudes sur l’avenir des fonds structurels, l’absence de fonctionnement du troisième pilier et les difficultés d’application de l’accord de Schengen, plus accessoirement les lenteurs de la redéfinition de la politique de coopération de l’Union et le caractère incertain de la cohérence et de l’efficacité de la politique de recherche, enfin les atermoiements de la politique de réseaux transeuropéens, risquent de donner de l’Europe une image bien négative. Or, le grand marché ne peut tenir lieu de politique.
D’ores et déjà des voix s’élèvent pour contourner les difficultés et mettre en place, à côté de l’Europe communautaire institutionnelle ou s’appuyant sur elle, d’autres mécanismes afin de solidifier ce qui peut l’être. Mais une telle stratégie, elle aussi pleinement compréhensible et, à certains égards, raisonnable, n’est pas de nature à dissiper le sentiment de confusion présent dans l’esprit des peuples. Au-delà des difficultés pratiques du fonctionnement d’un noyau dur et a fortiori de la géométrie variable, peut-on penser qu’une telle Europe sera compréhensible et donc acceptée et que, quelque fort soit le noyau, elle n’emportera pas la déstructuration de tout dessein commun ?
C’est pourquoi il nous paraît nécessaire de partir de trois considérations qui, seules, peuvent guider la réflexion pour l’Europe future. La première est de tenir compte de nécessités géopolitiques pour en dessiner l’architecture à venir. La seconde doit consister à faire fond sur les politiques en priorité sur les institutions. Ce n’est qu’ainsi qu’il sera possible de répondre aux besoins des peuples qui composent l’Europe. La troisième, enfin, consiste à prendre comme une donnée la réalité spécifiquement politique qui gouverne l’appréhension que les citoyens peuvent avoir de l’Europe. Ce n’est qu’ainsi qu’on pourra donner à l’Europe des institutions légitimes.

Pourquoi l’Europe ?

Ce qui était l’objectif premier de l’Europe, lorsqu’elle a été instituée, reste d’actualité. L’Europe doit être un continent de paix et non de guerre, de sécurité et non d’instabilité. Permanence de l’objectif donc, mais déplacement aussi de la question tant sur le plan géographique que sur un plan conceptuel. Le premier défi aujourd’hui de l’Europe est, en effet, la question de l’intégration des pays de l’Europe de l’Est dans une zone de paix, d’une paix qui ne repose pas seulement sur des données militaires mais essentiellement sur le concept de sécurité — sécurité intérieure à l’Europe, ce qui signifie sécurité de chacun des Etats européens. L’objectif souvent affiché avec raison de mise en place d’une politique de défense commune, c’est-à-dire de capacités d’intervention extérieure, aussi décisif soit-il, est sans doute aujourd’hui second par rapport à la constitution d’une vaste zone de sécurité dont on voit mal comment elle ne devrait pas intégrer la Russie et l’Ukraine. Dans le cas de la politique de défense commune, il s’agit de mieux coordonner les forces européennes et de les renforcer et, en amont, d’instituer des procédures diplomatiques plus efficaces. Cet objectif important ne peut concerner que quelques Etats qui, s’ils peuvent intervenir seuls ou avec les Etats-Unis, ont tout à gagner à s’unir. Mais si l’Europe tout entière ne parvient pas à mettre sur pied une politique de défense commune, précédée par une politique étrangère commune, quelques Etats pourront le faire — et ils le devront — afin d’assurer une capacité rapide de pression et d’intervention extérieure. Dans le cas de la sécurité, il s’agit, par nature, d’une politique commune qui concerne par définition et nécessairement l’Europe tout entière. Le destin historique de l’Europe se jugera d’abord à la capacité de réaliser cet objectif qui n’est pas uniquement, ni peut-être essentiellement, militaire.
Si l’on s’accorde sur cet objectif, un certain nombre de débats — notamment institutionnels — deviennent secondaires et les atermoiements sont coupables. La question n’est plus de savoir si l’on intègre, à quel délai et avec quel statut, les pays de l’Est, comment on les fait participer aux mécanismes du grand marché et de quel cercle européen ils font partie, mais comment leur développement politique, social et économique en fera des pays sûrs ne mettant pas en danger la sécurité de leurs voisins. Aujourd’hui, l’élargissement à certains pays de l’Est est annoncé et irrésistible puisqu’il a fait l’objet d’engagements solennels de la part des Etats membres de l’Union européenne. Chacun sait bien que cet élargissement ne pourra se faire à structures institutionnelles inchangées, voire que l’Union européenne n’a pas le même sens à vingt, vingt-deux ou vingt-sept qu’à douze, les Quinze actuels n’ayant déjà plus rien à voir avec les Six originels. Les périodes de transition seront plus longues et difficiles que pour l’Espagne, le Portugal et même la Grèce et leur intégration à l’Union posera des problèmes autrement redoutables, d’ordre politique et social encore plus qu’économique.
Afin de sortir de ce dilemme, la question de la géométrie variable et, plus fortement encore, celle du noyau dur a été posée. Réalistes à court et à moyen terme, y compris d’ailleurs dans une Union à quinze, quoique posant de nombreuses questions non résolues à ce jour, ces solutions pèchent peut-être par l’idée trop simple qu’il existerait un modèle européen et que les candidats à l’entrée dans l’Union — puisque c’est de cela qu’il s’agit — pourraient et devraient un jour satisfaire les exigences posées par ce modèle. Or il est loin d’être certain que ce modèle soit de nature à répondre aux besoins propres de ces pays. Certes, il comporte des mécanismes qui, à terme, pourront se révéler des vertus : la mise à niveau de la gestion des entreprises, les exigences de qualité des produits, le respect des normes en matière de pollution et la modernisation des systèmes fiscaux seront les résultats, acquis progressivement, de l’entrée dans le grand marché. Celui-ci aura également le mérite de fixer un cap à ces pays, d’organiser leur changement et de canaliser les énergies qui se manifestent déjà dans certains d’entre eux.
Mais, de la sorte, l’Europe ne répondra pas à trois questions essentielles : celle du besoin de financement, celle de l’intégration politique et celle de l’accompagnement social des réformes dans ces pays.
Chacun le sait, les besoins d’aide financière, qui se surajoutent à ceux en matière de coopération technique, des pays anciennement communistes sont considérables, sans commune mesure avec ceux dont ont bénéficié les pays d’Europe du sud. Ou, plus exactement, ce besoin est immense pour qu’il soit structurant non seulement de ces économies, mais aussi de la société. Ou, pour dire les choses en termes qui paraîtront peut-être crus, la mise à niveau devra être considérablement plus forte — sans même parler ici de la Russie — pour que leur stabilité politique puisse être garantie. L’effort de l’Europe devra peu ou prou être comparable à celui que les Allemands de l’Ouest ont effectué et continuent de fournir pour digérer l’unification avec l’Est, sauf qu’il sera multiplié par sept ou huit. Cet effort devra être accompli dans un contexte de crise budgétaire et sociale des pays de l’Europe de l’Ouest qui rendra impopulaire l’augmentation importante — qui n’a guère de chance de passer inaperçue — du budget européen. La diminution prévisible des dépenses de la politique agricole commune destinées aux pays des Quinze, en admettant même qu’elle se réalise, n’y suffira pas. De plus, les grands projets européens d’infrastructure paraîtront de plus en plus nécessaires. Enfin, au sein même de l’Europe, on imagine mal que les fonds structurels désertent totalement le Sud pour aller vers l’Est. Ajoutons encore que les pays de l’Est ne seront pas les seuls à requérir un financement d’une grande ampleur : la reconstruction de l’ex-Yougoslavie, les crises africaines et, à une échelle qu’on sous-estime sans doute aujourd’hui, l’impérative stabilisation du Bassin méditerranéen nécessiteront de la part de l’Europe, quand bien même elle n’est pas seule, bien davantage qu’un maintien des financements actuels. C’est moins d’une réallocation des ressources qu’il faut donc parler que d’un important effort additionnel. Contre toutes les règles d’orthodoxie budgétaire, c’est bien aux générations futures qu’il faudra faire appel, car c’est leur avenir qui en dépend.
L’intégration politique est la deuxième nécessité. Là aussi, gardons-nous de deux illusions contraires. La première serait de penser que l’intégration dans une confédération relâchée pourrait suffire — au demeurant, cette solution paraît écartée par la promesse d’adhésion pleine et entière, à un horizon qui, il est vrai, n’est pas encore clairement précisé. La seconde illusion consisterait à penser que l’intégration dans les structures actuelles de l’Union serait une solution efficace, essentiellement en raison des dysfonctionnements et de la perte de substance de l’ensemble du mécanisme de décision qu’elle entraînerait. Cet état de fait explique d’ailleurs qu’il y ait un lien entre élargissement et théorie du noyau dur. Il faut donc trouver autre chose, une institution qui ne soit ni un vague forum de discussion politique — le Conseil de l’Europe ou l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (O.S.C.E.) jouent ce rôle —, ni les institutions actuelles dont l’effet structurant risque d’être faible voire nul. Autrement dit, sur quoi et dans quelles conditions voulons-nous que les pays candidats à l’adhésion, principalement de l’Est, décident ou plutôt co-décident conjointement avec les Quinze actuels ?
La question de l’accompagnement social des réformes dans ces pays n’est pas la moindre question. Ceux-ci sont enclins, non sans raison, à libéraliser leurs économies. Cette libéralisation est un gage certain, après cinquante ans de retard et de paupérisation, d’une plus grande prospérité collective. Mais les risques qu’elle présente en termes de chômage et de déstructuration de ces sociétés peuvent être encore plus dramatiques que ceux qu’on connaît dans les sociétés occidentales développées. Toute « mise à niveau » des économies de l’Est qui ne serait pas conduite sans qu’un filet de sécurité, lui aussi coûteux pour l’Europe, soit mis en place serait criminelle — et criminogène. La question n’est pas tant d’assurer, du moins immédiatement, aux habitants de ces pays une protection sociale et des droits liés au travail identiques à ceux que nous connaissons que d’assurer à chacun, serait-ce par le maintien d’emplois dits « improductifs », une place dans l’économie et dans la société. Les réflexions sur les conséquences de cet impératif en termes d’organisation sociale sont encore trop peu avancées, mais comment ne pas voir qu’elles supposent un travail fin sur le mode de développement de ces économies et l’élaboration d’un nouveau modèle économique et social ?

Quelles politiques pour l’Europe ?

Si l’Europe provoque un scepticisme si prononcé, c’est que les politiques qui sont menées en son sein paraissent singulièrement ténues et dénuées d’effets concrets, sauf dans les régions ou les pays où les résultats des fonds structurels sont les plus visibles, notamment en Europe du sud. Cela pourra paraître injuste : quelles que soient les récriminations qu’elle provoque, la politique agricole commune a, sur le long terme et de manière globale, eut un effet positif sur les agricultures européennes, notamment française. Mais cela ne suffit pas à susciter l’adhésion des populations et les grandes politiques européennes paraissent désormais derrière nous. Ne reste aujourd’hui que la réalisation du grand marché qui apparaît davantage comme une politique négative que comme une action positive. Elle vise à libérer certaines entraves et à moderniser l’économie en supprimant tout obstacle aux échanges, mais, en elle-même, elle ne crée rien. Elle est un cadre plus qu’un contenu. Cela contribue encore davantage à accréditer l’idée que l’Europe n’est pas un acteur politique — qui fait des choix et rend des arbitrages —, mais au mieux un coordonnateur et, pour ainsi dire, un agent d’impulsion.
Au-delà de la question décisive de la souveraineté et du débat sur l’efficacité et l’autonomie de la politique monétaire, problèmes qui ne seront pas abordés ici puisque, plus que tout autre, ils ne peuvent être traités de manière rapide et elliptique, il est évident qu’aux yeux des peuples l’objectif de réalisation de l’Union monétaire — car c’est d’abord de cela qu’il s’agit, plus que d’une union économique — ne suffit pas à faire une politique. Elle aussi, elle offre un cadre, ouvre éventuellement des voies à une action économique qui pourra mieux être exercée dans un contexte d’unité monétaire, mais elle est foncièrement indéterminée. Tout dépendra de la politique économique qui sera conduite dans l’Union, ce qui paraît incertain et pour le moins variable en fonction de la domination idéologique de tel ou tel courant de pensée économique, domination qui pourra conduire un Etat isolé, quelle qu’en soit la raison, à suivre la marche des autres. On rétorquera certes que l’interdépendance est déjà telle que les Etats ne disposent pas d’une marge de manœuvre absolue, sauf à quitter le domaine du raisonnable. Mais là, une étape nouvelle est franchie : il ne s’agit pas de s’abstenir ou d’approuver, ou de montrer une discordance à la marge, mais de se soumettre totalement dans le domaine économique et monétaire.
Cette situation est d’autant plus mal perçue que la future Banque centrale européenne sera indépendante, et sans doute d’une indépendance de fait plus grande que la Fed américaine, la Bundesbank ou la Banque de France. Quels que soient les textes, aucun des gouverneurs de ces institutions ne peut résister longtemps à une pression politique continue d’un exécutif national. Mais, là, en face, il n’y aura pas de vrai exécutif. On promet certes, ou l’on réclame, un gouvernement économique en face de l’autorité monétaire. Mais nul ne sait concrètement ce que cela peut signifier, ni ce que veut dire pratiquement une « coordination des politiques économiques ». En tout état de cause, cette situation future paraît trop floue pour avoir la moindre de chance de donner, dans l’esprit des opinions publiques, une dimension positive à une politique économique et monétaire unifiée. La réversibilité même des choix politiques, comme d’ailleurs des choix sociaux, en matière européenne, est trop grande pour donner l’apparence d’une direction politique comme elle a pu exister pour la politique agricole commune ou la politique des fonds structurels pour les régions les plus défavorisées de l’Union.
Aujourd’hui, la question décisive est de savoir s’il peut y avoir en Europe — et si c’est le cas, cela doit être — des politiques qui peuvent être mieux exercées au niveau de l’Union qu’à celui des Etats et si chaque Etat y a intérêt. Dans la perception de l’opinion, il convient que l’Europe soit davantage une Europe des actions communes qu’une Europe du droit, une Europe qui agit qu’une Europe qui réglemente. Mais sur ce point, apparaît immédiatement une difficulté : une Europe ainsi conçue ne peut sans doute pas être une Europe dont tous les Etats membres bénéficient dans la même mesure de chacune des politiques européennes et y contribuent, en raison de leurs intérêts mais aussi de leurs capacités, de manière égale. Sans même parler ici des politiques de solidarité à l’égard de certains pays de l’Union, il ne peut y avoir de politique européenne de la recherche, ni de politique réseaux de transports, ni même de politique d’aide à la création cinématographique qui bénéficie de manière identique à l’ensemble des pays. Si cela devait apparaître comme une contrainte incoercible et si était recherché à tout prix un juste retour pour chacun des politiques, cela aboutirait fatalement à un saupoudrage et à une dispersion des efforts. Or, dans la seule perspective aujourd’hui pertinente , celle d’une Europe conçue globalement comme lieu de puissance — ni extérieure, ni réductible à la puissance des Etats —, une concentration des actions s’impose : constitution de centres de recherche, tant fondamentale qu’industrielle, ayant une force de frappe et une capacité d’innovation suffisants, constitution d’une industrie européenne de programmes cinématographiques pour laquelle tous les Etats ne disposent pas de la même capacité, réseaux européens qui ne pourront pas, du moins dans un avenir proche, desservir l’ensemble des parties de l’Europe — même si, à terme, un tel objectif doit être poursuivi. En admettant qu’il soit jugé opportun d’aider au renforcement de certains pôles industriels stratégiques, l’Europe pourra même renforcer certains Etats au détriment d’autres dans le cadre d’une dynamique de spécialisation industrielle où certains économistes voient aussi une conséquence de la monnaie unique.
Cela apparaît aussi pour tout ce qui concerne l’action extérieure de l’Union, et qui a justifié d’ailleurs la mise en place de financements différenciés suivant les pays membres de l’Union pour la constitution du Fonds européen développement. Les intérêts des différents pays ne sont pas identiques et ce seul fait contribue à entraver la valorisation des actions entreprises à ce titre. L’action propre de l’Europe est d’autant moins perçue que l’imbrication des intérêts des Etats et de l’Union obéit à des règles peu claires et que l’Europe paraît ne jouer qu’un rôle supplétif, en tout cas pas indispensable.
Or la logique de l’élargissement de l’Europe paraît menacer encore un peu plus l’unité et la visibilité de l’Europe. Les actions positives pouvant ressortir à la compétence de l’Union pourraient devenir plus rares, ou en tout cas difficiles à faire aboutir, en raison de divergences accentuées des Etats. Dès lors, la seule solution réaliste et d’ailleurs efficace consisterait à multiplier les groupes de coopération par sujet, groupes ne comportant pas l’ensemble des Etats de l’Union, voire comprenant — comme cela s’était fait jadis pour le programme Eurêka — des Etats n’y appartenant pas. On ne voit d’ailleurs plus très bien, dans une telle occurrence, pourquoi les institutions communautaires devraient s’en occuper. En toute hypothèse, la crédibilité générale de l’Union européenne ne pourrait qu’en être affectée puisque l’essentiel des actions dont la retombée pourrait être jugée de manière positive ne pourrait plus être attribuée à l’Union, mais à des structures différentes et dont le degré d’éparpillement pourrait aller grandissant.
Ce n’est donc pas dans une telle voie qu’il convient de s’engager pour autant évidemment qu’on souhaite que l’Europe ait une consistance concrète pour les citoyens des Etats qui la composent. Mais donner à ces politiques visibles et aux effets concrets une autre dimension tout en les maintenant dans un cadre européen suppose d’effectuer deux choix qui sont loin d’être simples. D’abord, il faut parvenir à un équilibre financier entre les contributions des Etats et le bénéfice qu’ils en retirent entre ces actions et non pour chacun d’entre elle. L’Union doit ainsi être légitime pour accorder des soutiens plus concentrés à certains secteurs économiques — industrie d’armement ou laboratoires de recherche, par exemple — en fonction de la masse critique qu’ils ont déjà dans certains Etats, sans chercher à répartir de manière égale entre eux pour chaque action les crédits incitatifs : la recherche n’a pas ainsi être aidée de manière identique, sauf à risquer une dilution des efforts qui va à l’encontre de l’objectif de puissance de l’Union considérée globalement. Cela suppose un calcul un peu compliqué dès lors qu’on cherche à en mesurer les effets induits, notamment sur le secteur privé, mais qu’il faudra bien effectuer sauf à provoquer un rejet de toute augmentation du budget de l’Union. Surtout, dans un contexte de ressources budgétaires limitées, tant au niveau de l’Union que de chacun des Etats membres, il conviendra d’éviter les doubles emplois, les chevauchements et les incohérences. Cela implique plus qu’une simple coordination : l’établissement d’orientations précises, d’un cadre précis dans lequel devront s’inscrire tant l’action propre de l’Union que celle des Etats. Le chemin pour y parvenir est encore long tant pour la politique de recherche, de soutien aux industries culturelles que pour ce qui concerne la politique de coopération en direction des pays en développement. Mais c’est à ce prix qu’on parviendra à une efficacité accrue, tant de la politique européenne que des politiques nationales, et, pour les domaines cités, y compris les plus sensibles en termes politiques, c’est moins de dessaisissement des compétences des Etats qu’il faut parler que de maturité après une phase d’improvisation et de piétinement. Si nous n’y parvenions pas, c’est la légitimité de l’ensemble de la construction européenne qui en serait affectée.

L’Europe avec la politique ou le besoin de légitimité

On affirme souvent qu’il ne pourra y avoir d’Europe que politique. La signification de l’Europe politique n’est pourtant pas évidente, voire peut-être n’existe pas. On comprend ce que signifie une Europe où des décisions sont prises en commun, pour conduire des politiques précises, le cas échéant après des compromis laborieux. On observe aussi ce qu’est une Europe où des actions sont conduites sans qu’elles soient manifestement encadrées dans un projet compréhensible par les citoyens. Et telle est même, nous venons d’en voir les limites, la perception de l’Europe du grand marché qui paraît surtout reposer sur des mesures négatives plus que sur une vision positive de ce que peut être l’Europe. Mais l’idée d’une « Europe politique » manque, sauf à sombrer dans ce qui restera, au moins pour longtemps, des utopies sans portée concrète.
On imagine, en effet, en théorie à quoi pourrait ressembler un cadre politique pour l’Europe. Au-delà du respect des règles essentielles de la démocratie , ce pourrait être une Europe affirmant et faisant respecter et enseigner une histoire commune, des valeurs fondamentales partagées ou une même appréhension de la culture. Sans doute pourrait-on même assigner un jour aux Européens des objectifs si ambitieux en matière d’éducation et de familiarité avec les grandes œuvres de l’esprit. Aujourd’hui, cela reste un projet bien naïf qui risque, en outre, d’emprunter davantage à des schémas théologiques que même l’Empire romain-germanique n’aurait pu formuler qu’à la réalité diverse des sociétés européennes, gouvernées par des cultures étrangères les unes aux autres et incapables de structurer quoi que ce soit comme une conscience commune, sauf dans des micro-couches sans influence sur ce plan-là sur la population dans son ensemble. Nous aurions aimé pouvoir y croire — et peut-être même y avions cru jadis —, mais cela est dépourvu de portée pratique, quelle que soit la nécessité de développement de l’éducation culturelle de masse. D’ailleurs, le mot prêté à Jean Monnet — « si c’était à refaire, je commencerais par la culture » — est une invention apocryphe.
Mais admettons même un instant qu’une telle conception soit fondée, elle ne renseignerait aucunement sur l’Europe qu’il faut construire. Pourquoi étendre ces règles culturelles communes aux seuls Quinze voire au seul continent européen ? Au nom de quoi exclurions-nous les Etats-Unis, le Canada voire le Japon et certains pays d’Amérique latine si imprégnés précisément de culture européenne ? En quoi cela supposerait-il une forme quelconque de gouvernement partagée voire une union plus resserrées des Etats européens ? On retrouverait là, aménagée et peut-être un peu densifiée, en tout cas imagée, la conception traditionnelle de l’Europe cosmopolite, Europe sans frontières et potentiellement sans pouvoir mis en commun — dont la conception libre-échangiste des conservateurs anglais n’offre d’ailleurs jamais qu’une autre version. Outre le fait qu’on ne décrète pas une telle reconnaissance culturelle, le passage de la communauté de sentiments et de valeurs à l’union politique n’est pas immédiat. Il n’implique pas davantage que ne puissent pas se développer des intérêts concrets et matériels antagonistes, des rivalités économiques voire des passions politiques plus forts que ce que la culture a uni.
Si l’on récuse la conception culturaliste du politique, reste alors l’autre vision de l’Europe politique, qui correspond à la constitution d’un Etat européen. Il s’agirait alors de transférer au niveau européen ce qui constitue les trois éléments fondamentaux d’un Etat démocratique : le pouvoir de décision en dernier ressort, le sentiment d’appartenance et un cadre de délibération. Le transfert irrévocable vers l’Europe — irrévocabilité qui n’est pas, en droit, la situation actuelle — de la souveraineté, entendue ici comme pouvoir du souverain, car c’est de cela qu’il s’agit, est une illusion politique, d’ailleurs analysée en général comme telle. La demande de souveraineté interne — à distinguer de l’indépendance à l’égard de l’extérieur — continue de s’adresser aux Etats, et l’un des facteurs de délégitimation de l’Europe voire l’une des causes de la peur qu’elle suscite tiennent à ce que le repérage du souverain est devenu moins évident. Irréaliste dans le cadre de l’Europe des Quinze, cette conception de l’Europe politique l’est aussi si l’on prend une Europe des six Etats fondateurs : personne n’imagine un nouvel Etat appelé « Benelfrallie », quelque décentralisé qu’il soit. On objectera alors que le modèle invoqué, pour être ainsi rejeté, est celui de l’Etat unitaire, mais qu’un Etat fédéral européen serait envisageable . Cette création, outre le fait qu’elle n’a pas de précédent historique, méconnaît la permanence du problème de la souveraineté dans les Etats modernes et ce qu’elle signifie, à savoir l’existence d’une légitimité qui l’implique nécessairement et qui suppose l’identification et la responsabilité devant les citoyens d’un pouvoir qui décide en dernier ressort. Une telle vision de l’Europe est même expressément dirigée contre cette persistance de la souveraineté au profit de mécanismes de compromis et de contrepoids permanents que des grands Etats fédéraux souverains comme l’Allemagne, les Etats-Unis et le Canada ne connaissent pas à une échelle telle que l’Europe devrait les mettre en place.
C’est à partir du concept de légitimité qu’il convient de repenser la construction européenne. Nous n’offrirons pas ainsi de solution toute faite mais, peut-être, certaines questions permettant de penser l’Europe future.
La légitimité, pour dire les choses schématiquement, est nécessaire à l’acceptation d’un système de pouvoirs et à toute institution sociale. Mais cette légitimité n’est pas de l’ordre de la vérité objective : c’est une croyance, révocable et mouvante dans le temps. Le fait que représente l’existence ou l’absence de légitimité n’est pas de l’ordre du droit mais de celui de la psychologie. Dans le contexte actuel de la construction européenne, il n’est pas aisé d’apprécier où cette légitimité se situe et, en particulier, quelle est la légitimité des institutions européennes elles-mêmes. Telle est sans doute l’une des causes du scepticisme actuel à l’endroit de l’Europe, et ce quand bien même l’idée abstraite d’Europe ne serait entachée d’aucun soupçon portant sur son caractère légitime. Ce sont trois niveaux différents de légitimité qu’il faut considérer : celle-ci concerne, en effet, de manière interdépendante l’Union européenne, chacune des institutions considérées isolément et chaque décision prise en leur sein.
Une vision simpliste voudrait qu’un système est, ou plutôt paraît, plus légitime lorsqu’il fait davantage intervenir les citoyens dans le processus de décision ou, à défaut, leurs représentants élus de la manière la plus directe et identifiable possible. Ce système paraîtrait au contraire moins légitime lorsque la décision semble provenir d’une bureaucratie, travaillant de manière secrète et sans contrôle. Cette conception univoque et rapide aboutit à des propositions tantôt maximalistes et irréalistes — la construction d’un Etat démocratique européen sur le modèle des Etats-nations —, tantôt minimalistes — la remise en cause du principe l’existence même des institutions européennes. Plus simplement et modestement, pour rendre les institutions légitimes, il s’agirait seulement d’introduire plus de transparence — du reste souhaitable — dans le processus de décision, notamment au sein du Conseil des ministres, d’associer davantage à la prise de décision les parlements nationaux et de changer, surtout en France, le mode d’élection au Parlement européen afin de rapprocher les parlementaires européens des électeurs et de les éloigner des appareils partisans. Si cela suffisait, cela se saurait. Cette conception timide ignore que la légitimité n’est pas essentiellement procédurale — comme le laisse à penser naïvement la théorie fonctionnaliste —, mais est d’abord sociale et politique. Les institutions en tant que telles ne sont jamais qu’un des éléments porteurs de légitimité. Les institutions produisent du débat, mais de ce débat ne naît pas automatiquement la légitimité.
En effet, on ne saurait seulement considérer la légitimité par l’origine d’où elle émane ; la légitimité s’attache aussi au fonctionnement jugé bon du système dans son ensemble. Ainsi d’ailleurs, l’efficacité rejoint la légitimité : un système est légitime s’il est perçu comme efficace. Mais cette efficacité ne doit pas être appréciée de manière abstraite et par rapport à un absolu qui n’existe pas en la matière — il ne s’agirait alors que d’une légitimité technocratique —, ni en fonction des objectifs propres du système, tel que défini par ceux qui le dirigent, mais doit être jugée en fonction de la satisfaction attendue par les citoyens de leurs propres objectifs . L’efficacité doit donc être elle-même considérée comme un concept relatif et politique et non comme scientifique et technique. Cela n’empêche pas qu’une image de désorganisation, de bureaucratie et de confusion peut accroître la présomption d’illégitimité d’un système institutionnel ou de certaines institutions en particulier.
Pour l’Europe, ces différents aspects de la légitimité s’entremêlent nécessairement. La légitimité de la décision — qui ne peut exister que si le système dans son ensemble est légitime — peut être considérée à la fois en elle-même — telle décision particulière est-elle jugée bonne et efficace (c’est-à-dire conforme aux attentes des citoyens) ? —, mais également en fonction des institutions qui l’ont prise. La légitimité de celles-ci est, elle aussi, appréciée en fonction des critères qui sont inhérents à un système institutionnel. Ainsi, un système où n’existe pas de séparation des pouvoirs, ce qui est le cas des institutions européennes actuelles, peut-il être perçu comme légitime, surtout par les citoyens français, dans la mesure où ils ne s’y retrouvent pas et n’identifient pas le responsable ultime ?
La légitimité de l’Union elle-même doit enfin être considérée. Si la légitimité d’une entité dotée de pouvoirs politiques dépend d’un sentiment d’appartenance et d’une citoyenneté qui l’exprime, l’Union européenne a-t-elle quelque chance — et si oui, à quelles conditions ? — de revêtir une légitimité supérieure à celle des Etats, lieux réels de légitimité, aux yeux des peuples et des Etats, quand bien même de nombreux gouvernements occidentaux connaîtraient une crise de légitimité, peut-être structurelle ? Question brutale et iconoclaste, mais qui ne pourra que se renforcer si les institutions de l’Union perdent encore, en raison d’un certain éclatement, en, visibilité et en cohérence.
Il est évident que la légitimité de l’Union devra s’articuler avec la légitimité nationale . Dans une certaine conception de l’Europe, la légitimité politique des Etats se combinera avec une légitimité d’une Communauté plus vaste, dépositaire de l’efficacité, entendue comme puissance de faire que les Etats auraient perdue dans certains domaines. Mais cette conception ne rencontre pas nécessairement une autre réalité : il existe une attente d’efficacité, toujours entendue comme capacité d’œuvrer avec succès pour satisfaire les demandes des citoyens, qui s’adresse de manière spécifique aux Etats, auxquels ils s’adressent naturellement pour les formuler. La légitimité politique des Etats produit, dans cette hypothèse, une attente spécifique que l’Union ne peut satisfaire.
Si l’on s’accorde à penser que l’Europe ne peut ni être elle-même un Etat, ni être réductible à la somme des Etats qui la composent, ces quelques considérations ne peuvent aboutir directement à dessiner un modèle institutionnel. Au moins donnent-ils quelques pistes de travail. La première est que, comme cela fut évoqué, il convient de bâtir l’Europe autour de politiques qui emportent l’adhésion des citoyens. Mais cela ne suffit pas : il faut aussi que les Etats soient les relais des politiques européennes, mieux qu’ils en assument directement la responsabilité devant les citoyens. On pourra avoir ainsi une double légitimité : celle des Etats qui ne se seront pas effacés car ils auront décidé ; celle de l’Europe qui aura permis et sans laquelle rien n’aura été possible. La deuxième est le besoin de transparence. Mais celle-ci n’est pas, dans toutes les circonstances, créatrice de légitimité. En effet, si elle devait s’entendre comme multiplication des consultations, exposition au grand jour des jeux d’intérêts et de compromis souvent mesquins, non seulement elle compromettrait l’efficacité de la prise de décision mais elle diminuerait aussi la perception de l’unité de la décision qui est aussi facteur de légitimité.
Enfin, il convient de dépasser le débat sur les institutions, dont aucune n’est a priori plus légitime qu’une autre. L’essentiel est de parvenir à une séparation fonctionnelle claire des institutions, qui peut aussi aboutir à une séparation matérielle, c’est-à-dire en fonction du sujet traité. Cette séparation est le seul gage de responsabilité, contrepartie de pouvoirs rigoureusement identifiés et contrôlés. Cela vaut pour le Conseil des ministres, dont chaque membre doit être responsable politiquement devant l’opinion de son propre pays, ce qui signifie davantage qu’une clause de style : il s’agit d’assumer politiquement chaque décision et de l’expliquer. La Commission aussi doit être responsable d’abord et essentiellement devant le Conseil et, pour autant que le Conseil ait la capacité de dissoudre le Parlement européen, devant ce dernier. Mais soyons clairs : c’est la nature du Parlement européen qui, aujourd’hui, pose le plus de difficultés. Le rôle qu’il remplit est, en effet, incertain, dans la mesure où le vrai législateur européen est le Conseil — et il n’y a pas de raison qu’il ne sot pas consacré officiellement dans ce rôle pourvu que soient aménagés son fonctionnement, sa composition et, surtout, la publicité de ses débats. Il n’est pas certain qu’en raison de son ambiguïté le Parlement européen puisse d’ailleurs devenir un vrai législateur — on ne voit d’ailleurs pas comment il pourrait incarner une opinion publique européenne qui n’existe pas — et la fonction de co-législateur est sans doute vouée à rester boiteuse. Comment imaginer, par ailleurs, une meilleure solution au problème de l’association, si fermement revendiquée, par les parlements nationaux en amont de la décision qu’en leur permettant d’envoyer leurs représentants au Parlement européen comme c’était le cas avant 1979 ? Cette formule n’est-elle pas la plus politiquement claire, sauf à imaginer — ce qui est pour le moins utopique, a fortiori dans une Europe élargie — une élection dans une unique circonscription européenne qui changerait la nature de l’Union ?
Mais ces questions posées en termes de légitimité sur l’avenir des institutions européennes risquent d’être vite dépassées par la question du noyau dur, quelle que soit la dureté du noyau et les domaines qu’il concerne. Facteur a priori d’efficacité de la décision européenne, il pourra compromettre toute vision d’ensemble de l’Europe et posera la question de l’intérieur et de l’extérieur du noyau, mais aussi de son intégration dans l’ensemble actuellement constitué par les institutions communautaires. Ce qu’on présente en général comme un facteur accru de supranationalité sera peut-être, dans les faits, la cause d’un renforcement des Etats. Ce que l’idée européenne pouvait faire passer en termes de dessaisissement de la souveraineté des Etats-nations, une union plus limitée ne le pourra peut-être pas. Ce n’est pas le moindre paradoxe des avancées substantielles d’un petit nombre de pays que d’amorcer le retour des Etats par la mise en place d’un système de coopération volontaire, certes très poussée et ambitieuse, mais qui ne pourra devenir une réalité que par la volonté politique inflexible de chacun de ses parties. Ainsi, paradoxalement, pourra peut-être être combinée la légitimité si forte dans l’opinion de l’idée européenne et l’attente d’une politique visible à la mesure de cette grande idée dont l’absence aura compromis la légitimité des réalisations européennes. Enfin, on aura mis des objectifs concrets avant la méthode, les institutions et les procédures. La puissance nécessaire de l’union nouvelle d’Etats européens, certes incluse dans un ensemble de sécurité et de libre-échange plus vaste, qui aura su également mettre en œuvre des politiques efficaces et sélectives dans quelques domaines clés, ne sera alors que le fruit d’un regain de puissance politique des Etats.