Lobbying et démocratie

Le Banquet, n°4, 1994/1.
Domaine économie - thème lobbying.
Par Franck Lorho

“Il y a souvent bien de la différence entre la volonté de tous et la volonté générale, celle-ci ne regarde qu'à l'intérêt commun, l'autre regarde à l'intérêt privé, et n'est qu'une somme de volonté particulières. […] Mais quand il se fait des brigues, des associations particulières aux dépens de la grande, la volonté de chacune de ces associations devient générale par rapport à ses membres, et particulière par rapport à l'État. […]. Il importe donc pour bien avoir l'énoncé de la volonté générale qu'il n'y ait pas de société partielle dans l'État et que chaque citoyen n'opine que d'après lui”.

J.-J. Rousseau, Le Contrat Social, II, 3.

“Il est clair que, si chaque citoyen, à mesure qu'il devient individuellement plus faible, et par conséquent plus incapable de préserver isolément sa liberté, n'apprenait pas l'art de s'unir à ses semblables pour la défendre, la tyrannie croîtrait nécessairement avec l'égalité. Il ne s'agit ici que des associations qui se forment dans la vie civile et dont l'objet n'a rien de politique […]. Malheureusement, le même état social qui rend les associations si nécessaires aux peuples démocratiques, les leur rend plus difficiles qu'à tous les autres”.

A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, II, 5.

Des enjeux fondamentaux derrière le bouillonnement médiatico-politique

Ces dernières années ont été marquées en France, par le développement exponentiel, sinon factuel du moins rhétorique du lobbying, qui envahit progressivement l'univers des représentations politiques. A la charge furieuse et débridée d'un premier ministre, qui voit dans le lobbying avant tout un facteur d'efficacité concurrentielle face aux fourmis japonaises (“Il faut centraliser les informations, développer la pratique du lobbying, mettre les acteurs en relation, déterminer tous ensemble, d'abord entre Français, puis entre européens, les créneaux où nous battre, créer des laboratoires d'idées. Il s'agit d'une stratégie de combat”, fait pendant un discours plus traditionnel, en France, de défiance face à un phénomène considéré comme une déviation, voire une “corruption” des mécanismes classiques de la représentation politique, incarnés par la pureté de l'intérêt général, et le libre exercice par les représentants du peuple, de la souveraineté. Mais cette dénonciation n'est pas politiquement innocente. Le caractère marqué de la connotation péjorative associée aux lobbies, permet leur instrumentalisation politique dans le combat pour le pouvoir. A des fins d'opposition bien sûr: l'un des grands axes de la critique politique dirigée contre le gouvernement Balladur tient à la démonstration scandalisée de la servitude de celui-ci face à ses soutiens, groupes, et clients: c'est le sens de la critique formulée par Ségolène Royal à l'encontre de la loi Bosson, accusée d'être une rétribution en faveur des intérêts économiques du B.T.P. C'est l'angle d'attaque également choisi par Martine Aubry lors de son récent passage à l'Heure de Vérité, et c'est enfin, une des orientations majeures du discours d'opposant du parti socialiste, via son secrétaire national aux questions économiques Jean-Paul Huchon: la politique d'Edouard Balladur est “marquée par un ciblage clientéliste presque caricatural de l'ensemble des mesures prises”. Mais les gouvernants eux-mêmes, se servent des groupes de pression comme alibi politique, parant ainsi au procès de l'immobilisme: le ministre de l'éducation impute à l'importance de corporatismes moyenâgeux l'échec de sa modernité réformiste (sic), tandis que, plus globalement, Edouard Balladur lui-même, se disculpe de l'accusation de se hâter trop lentement (critique de droite), ou de pratiquer l'immobilisme et le pourrissement (critique de gauche), en stigmatisant les blocages et les intérêts catégoriels, freins puissants de l'élan réformiste qu'il souhaite incarner; il préserve ainsi à la fois, son bilan, et un projet politique pour le proche avenir (débloquer une société trop figée).

Il serait réducteur de ne voir dans l'inflation de l'usage par la rhétorique politique, du lexème lobbying, qu'un phénomène de surface de nature électoraliste. L'enjeu est plus fondamental. Le développement empirique du phénomène de pression par des groupes d'intérêts organisés sur les centres de décisions politiques, tend à révéler la crise du système représentatif — qui se signale au niveau des comportements politiques par des phénomènes d'abstention, de vote pour les partis extrémistes, anti-système, ou tendant carrément à nier la communauté politique nationale: le cas typique est bien sur celui de la ligue lombarde italienne; et au niveau des représentations, par une crise de confiance des citoyens envers la “classe” et les “appareils politiques”, déstabilisés par les phénomènes de corruption manifestes ou latents. En même temps chemine l'idée que derrière les apparences de la démocratie représentative ce sont les groupes de pression, ou leur bras politique, les lobbies, qui détiennent l'influence, voire le pouvoir de décision réel: par exemple en rédigeant les amendements parlementaires, ou en jouant le rôle d'experts techniques consultés par l'administration. Du reste, il y a aux États-Unis, eldorado du lobbying, 20 000 lobbyistes pour 535 parlementaires. La dépolitisation, ou plutôt le manque d'attractivité des modes d'expression et de représentation politique traditionnels, manifesterait le retour en force à la fois en terme de légitimité et en terme pratique, des modes de représentation a priori apolitiques figurés par les groupes d'intérêts, considérés comme plus attractifs que les partis, parce qu'ils sont censés exprimer des intérêts plus spécifiques que globaux, donc moins ancrés dans la demande sociale et parce qu'ils ont le bénéfice de l'antériorité: comme le remarque Maurice Duverger, si les partis politiques sont apparus dans le contexte de la démocratie libérale, il en est tout autrement des groupes de pression, qui préexistent à ce contexte historico-politique, et se sont manifestés dans tous les régimes, à toutes les époques. Le développement empirique de l'influence politique des groupes sociaux organisés (le lobbying) est-il compatible avec les mécanismes traditionnels de la représentation politique, qui peuvent intégrer cette influence? Ou, au contraire, manifeste-t-il le dysfonctionnement pratique de la démocratie parlementaire, et par conséquent, le caractère historiquement obsolète de ses grands concepts structurant: intérêt général, par opposition aux intérêts particuliers, et exercice de la souveraineté par les représentants élus dont l'indépendance est garantie par le caractère général, représentatif (prohibition du mandat impératif par l'article 27 de la constitution de 1958 en France) et irrévocable de leur mandat?

Il est frappant de constater que le terrain actuellement le plus propice au développement du lobbying, celui des communautés européennes, correspond précisément, sinon à un no man's land de la souveraineté, du moins à un artefact politique: Il n'y a pas d'opinion publique européenne autre que celles des États membres, les élections parlementaires se font sur une base nationale, et on est loin du schéma parlementariste classique de collaboration des pouvoirs, avec dissolution de la chambre et responsabilité du gouvernement. Autrement dit, c'est précisément là où les concepts politiques essentiels de la représentation et l'autorité d'un pouvoir-arbitre, étaient en retrait, que ce sont le mieux développés — en dehors du système américain dont l'univers politico-culturel est tout autre — le lobbying, liés à un autre schéma de représentation et de confrontation des intérêts. Alors que se multiplient actuellement les publications en forme de guide pratique du parfait petit lobbyiste, le schéma extrême représenté par la Communauté doit nous inviter à déplacer l'analyse vers la question de la portée théorique de l'influence pratique des lobbies sur le modèle de la démocratie parlementaire. Le “citoyen” est-il transformé en “ayant droit”, le “rapport” État-groupe remplace-t-il le rapport “citoyen-Parlement”? Assiste-t-on à la “naissance d'un nouveau type de démocratie représentative, mi parlementaire, mi-corporative”?

Il s'agit en fait de mesurer si la pratique du lobbying assume juste une fonction critique — celle d'une mise en évidence du caractère par trop artificiel et formaliste de nos mode de gestion politiques traditionnels — ou si elle remplit des fonctions positives, voire même, peut constituer l'ébauche pratique d'une nouvelle légitimation théorique de la représentation et du règlement des conflits. Trois modèles opposés tentent d'apporter une réponse positive à cette double interrogation.

Le pluralisme, un schéma inégalitaire

Le paradigme pluraliste repose sur le postulat que le processus de décision politique est la résultante des interactions concurrentielles des groupes de pression représentant des intérêts antagonistes, autonomes par rapport à l'État avec lequel ils entretiennent une relation à sens unique d'influence concurrentielle spontanée sur les décisions publiques. La justification théorique repose sur la croyance d'un équilibre global autorégulé, les groupes se contrebalançant les uns, les autres. En France, la bataille homérique entre le lobby sanitaire, et les lobbies de l'alcool et du tabac à partir de 1988, qui s'est traduite par le triomphe du premier avec la loi du 11 janvier 1991 relative à la lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme, illustre bien la thèse de l'équilibre par poids et contrepoids des pressions politiques des groupes. Le salut réside donc dans le développement d'un grand nombre d'associations privées qui fonctionnent comme des médiatrices entre l'individu et l'État, en réaction contre l'exercice étouffant de la contrainte étatique — régulation autoritaire, artificielle, perverse — freinant pour la canaliser la libre agrégation des intérêts par l'association spontanée. Dès lors, la liberté démocratique ne se trouve pas dans ce rapport non médiatisé entre l'individu et l'État, mais c'est “l'association, et non l'ancien individualisme, l'action libre des individus qui constitue ce rempart du libéralisme et de la démocratie moderne contre le communisme, le fascisme ou le capitalisme de la finance” écrit John R. Commons. En effet, cette régulation spontanée est une machine de guerre contre la régulation arbitraire, autoritaire, de l'État qui consisterait à décider d'en haut, ce qu'est l'intérêt général, indépendamment des situations concrètes liant des solidarités sociales de fait; mais elle évite aussi l'écueil de l'anarchisme du marché: comme le démontre Truman qui analyse précisément l'émergence des groupes de pression organisés comme une réponse aux dérèglements du marché (variation des prix): “ces dérèglements ont fatalement conduit à la formation d'associations de possédants, de travailleurs, de cultivateurs, agissant sur le gouvernement pour tempérer et freiner les abus du système au moyen de taxations, de subsides de garanties de salaires, d'assurance sociales, etc.”. L'équilibre général du système, et sa légitimation, repose aussi sur l'idée qu'il existe des groupes potentiels prêts à s'organiser pour contrer l'influence exagérée des groupes dominants qui menaceraient de dominer la compétition, alors même que autolimitation du système repose sur les phénomènes d'appartenances multiples des membres des groupes: les fabricants d'étain qui réclament des taxations sont aussi des consommateurs d'automobiles, la multiplicité, voire le caractère contradictoire des intérêts d'un même membre garantissent ainsi l'équilibre régulateur.

L'impact critique du paradigme pluraliste, sur la théorie de la représentation politique est radical, puisqu'il en réfute les soubassements conceptuels. Si la décision politique est le fruit de la concurrence entre les intérêts des groupes organisés, seule véritable égalité politique in fine, la notion d'intérêt individuel n'existe pas, celles d'intérêt national, et d'intérêt général sont aussi une fiction, ou plus finement, si l'intérêt général subsiste, comme en France, comme réalité au minimum administrative, liée à une justification de service public, de politique publique, ou d'exercice de prérogatives de puissance publique, c'est parce que l'État s'est arrogé le droit “d'incarner institutionnellement l'intérêt général contre les intérêts particuliers de la société, qu'il croit possible de déterminer tout seul ce que recouvre le concept en pratique sur un problème particulier, contre la manifestation évidente des conflits d'intérêts” selon Laurent Cohen-Tanugi. Le coup de force symbolique est la manifestation, de par son caractère arbitraire, de ce que “les institutions et la théorie de la représentation que la France contemporaine a héritée de la Révolution, et qui ont servi dès avant et bien après elle à la construction de l'État et à l'unification de la nation, ne paraissent plus adaptées à une société plus conflictuelle, plus décentralisée et plus autonome, c'est-à-dire à l'ère de l'autorégulation”. La double ambition théorique du pluralisme: ambition critique et déstructurante, d'une part, et ambition fondatrice, d'autre part (proposer un nouveau mode de régulation politique) apparaît ici clairement. Rien ne subsiste des grands mythes de la démocratie libérale représentative: l'alternance politique, les modes de gouvernement, la séparation des pouvoirs, les décisions judiciaires (idée de l'indépendance du juge), sont autant de fonctions occultant la réalité politique: les actions et interactions des groupes de pression qui font le véritable jeu démocratique, et déterminent les contenus politiques au-delà des alternances. Aussi les gouvernants perdent-ils leur autonomie décisionnelle en même temps que la souveraineté du peuple est vidée de tout contenu réel. L'ambition réformatrice quant à elle se trouve illustrée en dernière analyse par la thèse d'une représentation de qualité supérieure du peuple par les groupes de pression, à celle liée aux législatures fondées sur la représentation territoriale: “Les groupes de pression deviennent réellement un parlement des corps de métier du peuple américain plus authentiquement représentatif que le congrès élu selon un découpage géographique des circonscriptions”.

Le paradigme pluraliste, est-il viable, est-il légitime? Une impasse théorique, et une démonstration critique empirique, condamnent la théorie dans ses aspirations à la justesse et à la justice politique. Écartons malgré leur pertinence, les critiques exogènes à ce système de pensée. Celles-ci s'expriment en premier lieu par le refus par souci d'une juste représentation des réalités politiques, comme par choix de valeur, de réduire à néant le sens lié aux alternance politiques, à la relative liberté de décision des gouvernants, au libre choix des gouvernés de leurs représentants. En second lieu, elles tiennent dans la dénonciation de la pensée pluraliste, comme un schéma situé politiquement et culturellement: limité à l'univers américain qui lui donne son soubassement juridique (le droit de pétition du premier amendement de la constitution) et politico-culurel (la légitimité de l'expression concurrentielle des intérêts particuliers, censée contribuer à la construction d'un intérêt général), le modèle pluraliste n'est ni universel ni transposable, surtout pas dans l'univers français lié à une culture jacobine qui au nom de la souveraineté de l'État, et de l'expression de la volonté générale dont les sources théoriques sont rousseauistes, récuse toute ingérence des groupes dans la définition de l'intérêt général.

C'est en partant du schéma pluraliste lui-même, sans évaluer sa portée critique qu'il est possible de démontrer théoriquement et empiriquement son échec: Les deux démonstrations tournent autour de l'inégalité de représentation des intérêts résultant du jeu concurrentiel pluraliste, ruinant son aspiration à fonder une représentation politique plus légitime.

L'apport théorique d'Olson est ici incontournable. Le paradoxe de l'action collective est lié à son coût pour l'individu membre du groupe, qui peut préférer en conséquence son intérêt individuel à l'intérêt du groupe, et ne pas consentir au sacrifice nécessaire à l'action collective. Ce même si l'action collective, menée par tous, se traduit par un gain pour chacun, supérieur au coût individuel. D'où le fait primordial que la communauté d'intérêt ne suffit pas à générer une action commune. Aussi des groupes réellement représentatifs d'intérêts collectifs peuvent-ils être moins actifs que d'autres qui représentent des intérêts moins larges: les petits groupes privilégiés restreints, cohérents, organisés, ont une faculté d'action et d'influence supérieure aux groupes plus grands, plus nombreux, moins organisé, plus passifs: c'est la théorie de “groupe latent”, qui ruine définitivement la thèse pluraliste d'une régulation concurrentielle spontanée et équilibrée fondée sur une représentation juste donc légitime des intérêts.

L'étude empirique confirme le constat de l'inégalité des représentation et d'action des groupes. En France, les travaux de Jean Maynaud aboutissent au constat d'une sous-représentation de certains groupes sociaux: les vieux, les consommateurs, les locataires. Par ailleurs le mythe de la neutralité politique du groupe de pression ne résiste pas à l'analyse: il n'y a pas de représentation purement civile et politique d'intérêt de groupes qui se situerait dans une simple relation extérieure à l'État et aux objets purement politiques au premier rang desquels les partis. Le partage traditionnel entre l'influence, celle des groupes via le lobbying, et la décision, celle des mandataires politiques, est factice, et c'est bien le flou de la frontière qui tendrait à rendre le lobbying politiquement tendancieux. Des pratiques telles que celles désignées aux États-Unis par le syntagme de “grass-roots lobbying” — appel direct à la base, à l'opinion publique, aide financière et matérielle à l'élection de certains candidat, et d'une façon générale l'organisation des Political Action Committee (P.A.C.) — montrent que le lobbying dépasse la simple influence. L'autre frontière conceptuelle a abolir est celle qui est liée à l'opposition classique entre des partis politiques qui seuls cherchent et exercent le pouvoir, et les groupes de pression censés chercher une rétribution par le pouvoir, mais non le pouvoir lui-même. Les liens entre la C.G.T. et le parti communiste en France, le Labour et le Labour party en Grande Bretagne, plus généralement, les liens organiques groupes-partis constitutifs du modèle d'organisation politique social-démocrate, et enfin, l'accession au pouvoir en Pologne du syndicat solidarnösc, sont des preuves suffisantes de l'interpénétration des groupes et des partis, qui peut se réaliser soit sur le mode d'une subordination du groupe vis-à-vis du parti, ce dernier utilisant celui-ci pour pénétrer certains milieux sociaux, soit à l'inverse sur le mode de la soumission du parti au groupe, le premier étant issu du second (cas de l'U.D.C.A. poujadiste entre 1955 et 1958). Cette confusion des rôles et des fonctions fait justice du mythe de la neutralité politique du groupe, et du même coup condamne l'ambition pluraliste de dégager une représentation d'intérêt distincte de la représentation politique: il n'y a pas de nouvelle légitimité dans la régulation politique, mais bien interpénétration et confusion des deux modèles de représentation plutôt que substitution de l'un par l'autre. L'inégalité comme l'ambiguïté du modèle pluraliste de représentation et d'action politique loin d'être compensée même aux États-Unis par des associations se réclamant directement de l'intérêt général — public interest groups — signe l'échec du pluralisme à fonder une légitimité politique alternative à la représentation démocratique politique traditionnelle.

L'élitisme: entre le réalisme critique et l'impossibilité éthique

La théorie oligarchique ou élitiste s'inscrit à la fois dans une réfutation critique du modèle libéral représentatif, et dans la contestation du modèle pluraliste. Des trois théories, c'est celle dont le versant critique domine le plus largement l'ambition positive de reconstruction d'une légitimité politique alternative, sauf à verser dans l'apologie d'un mode de gestion technocratique de la politique, ce qui parait éthiquement et politiquement difficilement recevable. Mais cette explication vaut surtout par le réalisme de sa description des phénomènes politiques, propres à miner tout discours de légitimation du système. A la thèse du pluralisme polyarchique (Robert Dahl), celle de la confrontation de minorités dominantes qui chacune détiennent une ressource spécifique, s'oppose la démonstration de la concentration des ressources au sein d'une même oligarchie. Dès lors, sont dépassés à la fois le mythe pluraliste et le mythe de la représentation politique démocratique. Le groupe de pression n'est plus un élément qui contribue seulement au processus de formation du pouvoir politique (dépassement de la thèse pluraliste), mais il exerce ce pouvoir par des représentants interposés qui sont ses mandataires (dépassement du mythe de la représentation politique démocratique). La thèse est celle d'une homogénéité de la classe dirigeante: le “triangle du pouvoir” matérialise la solidarité des hiérarchies institutionnelles: dirigeants politiques, industriels, militaires, qui utilisent le pouvoir à leur propre fin plutôt qu'au service de la collectivité. Homogénéité, mais aussi autonomie Les dirigeants politiques n'ont plus besoin de la confiance des électeurs pour être élus, il leur suffit d'avoir confiance dans la stabilité des groupes sociaux primaires qui orientent le comportement électoral et enfin captation de la finalité collective: la maîtrise des institutions publiques et de l'appareil gouvernemental par l'alliance des hauts fonctionnaires des politiques, et des grands industriels — voir les travaux de Birnbaum et Suleiman — est susceptible de transformer les dites institutions en groupe de pression dont la nature pourrait être indistinctement publique ou privée. Suleiman parle d'effacement de la distinction public-privé: “nous pouvons tirer la conclusion qu'on essaie de faire coïncider l'intérêt public avec certain intérêts privés”. L'intérêt général n'y survit pas: c'est un artifice rhétorique, un rideau de fumée pratique, destiné à couvrir des décisions qui, en réalité avalisent la domination de fait d'un petit nombre. Cette analyse semble convaincante car elle rencontre confirmation dans les faits: c'est le phénomène de “revolving door” aux États-Unis et, chez nous, le passage public-privé des membres des grands corps de l'État, via l'étape du cabinet ministériel que J. L. Quermonne appelle “la fonctionnarisation de la politique et la politisation de l'administration” Pourtant son défaut tient à ce qu'elle occulte les phénomènes d'appartenance et de différenciation sociale, que met bien en valeur l'analyse marxiste menée par S. Ehrlich. Celle-ci tout en insistant sur le conditionnement de classe des groupes, n'établit pas une corrélation stricte entre une classe et un groupe: ce dernier peut résulter d'une alliance interclassiste, fût-elle provisoire; quoiqu'il en soit, la structuration sociale domine la structuration politique. Malgré cette occultation de la différentiation sociale qui est son présupposé scientifique fondamental, la thèse élitiste conserve une validité critique décisive: elle permet de mettre en valeur toute une série d'enjeux politiques fondamentaux qui sous-tendent la question de l'influence politique de groupes d'intérêt organisés. Il s'agit de fixer le degré de perméabilité de la frontière: la circulation des élites, si elle doit être favorisée par le cadre légal (statut de la fonction publique) et reconnue comme légitime par la société tant sur le plan individuel (élargissement des possibilités de carrière) que collectif (il n'est pas forcément souhaitable que la frontière public-privé soit hermétiquement close), ne doit pas signifier le dévoiement du concept d'intérêt général et son instrumentalisation par des intérêts privés, dans l'exercice par l'agent public de ses missions. Si l'on ajoute à ce danger de confusion, celui qui menace la relation entre la sphère administrative et la sphère politique, on en arrive à une série d'enjeux d'importance politique cruciale, car ils déterminent le mode de régulation réel du politique, au delà des schémas conceptuels formels de la démocratie représentative, Ainsi, la question de l'attribution des marchés publics, et celle du financement des activités politiques, permettent d'examiner dans quelle mesure les principes inhérents à la démocratie représentative sont viciés ou corrompus par des logiques d'intérêts économiques. Qu'il suffise de citer dans l'un et l'autre cas l'exemple italien — financement notamment de la Démocratie Chrétienne par les grands groupes industriels, généralisation de la pratique de la corruption de fonctionnaires et d'élus pour l'obtention par les sociétés privées, des marchés publics — et l'on comprendra que la domination occulte de logiques économiques sous-jacentes, sur les règles ouvertes liées à l'impartialité de l'intérêt général est de nature à faire sombrer dans sa totalité un régime politique. Dans ce contexte, l'effort de régulation des pratiques passe nécessairement par le législateur, ce vers quoi semble s'orienter la France depuis 1988, et surtout depuis la loi du 15 janvier 1990. mais l'efficacité de la législation est sans nul doute conditionnée par l'impératif d'une définition élargie des objets situés dans le champs notionnel de la “corruption” (voir ici l'apport théorique d'Yves Meny)

Validité critique, mais inefficience ou injustice dans leur entreprise de construction d'une légitimité politique alternative: l'apport théorique du pluralisme et de l'élitisme est plutôt en creux.

Le néocorporatisme, ou les limites d'un modèle politiquement et historiquement conditionné

Le paradigme néocorporatiste au contraire, semble trancher avec cette insuffisance: il est celui qui valorise le plus un modèle de construction politique positif et légitimant, par rapport à l'entreprise de déconstruction critique du schéma démocratique libéral. Il ne s'intéresse pas directement à la crise de la représentation politique des démocraties occidentales, parce qu'il considère que ce type de représentation est lié à une phase historique aujourd'hui dépassée, celle de la construction et l'intégration politique nationales, alors que la phase suivante visée par le néocorporatisme est celle de l'intégration économique. Le néocorporatisme ne revendique pas un modèle de représentation alternatif à la représentation politique démocratique: c'est ce qui le distingue du corporatisme dont les formes historiques (fascisme italien, France de Vichy) ont cristallisé la substitution de la représentation politique parlementaire par la représentation des intérêts sociaux organisés. Pour autant, il est possible de montrer d'une part, que la différence entre corporatisme et néocorporatisme, en dépit du fait que le premier fait l'objet d'une condamnation radicale, alors que le second est réputé “politically correct”, est plus une différence de degré que de nature. Et d'autre part, que le modèle, loin d'être neutre politiquement est consubstantiellement lié à un type de “régime” politique, le régime social-démocrate. La définition de la régulation néocorporatiste par la science politique, nous met sur la voie de la démonstration de cette seconde proposition. Selon Schmitter, il s'agit “d'un système de représentation des intérêts dans lesquels les unités constituantes sont organisées en un nombre limité de catégories singulières, obligatoire, non compétitives, reconnues ou agrées — sinon crées — par l'État et auxquelles on a garantie un monopole délibéré de représentation au sein de leurs catégories respectives, en échange de l'observation de certains contrôles sur la sélection des leaders et l'articulation des demandes et des intérêts”. Il s'agit donc d'une représentation monopolistique ou quasi-monopolistique sur une base fonctionnelle de groupes fortement institutionnalisés, hiérarchisés et bureaucratisés intégrés à l'État dans une double relation — les groupes influencent et légitiment les politiques publiques, alors qu'en retour, l'État légitime les organisations représentatives et leur confère un rôle de régulation en les impliquant dans la mise en oeuvre des politiques publiques. Or, cette représentation suppose, pour fonctionner, des conditions socio-politiques idéales qui définissent précisément le régime social-démocrate: une société caractérisée par une différentiation sociale forte, des groupes d'intérêts peu nombreux et centralisés représentatifs des grands intérêts économiques, une volonté de “compromis” entre les leaders des groupes de pression et les gouvernants, l'acceptation généralisée et donc publique (adhésion de l'opinion) de la légitimité de la représentation des intérêts des individus par les groupes sociaux, et enfin, un État relativement centralisé doté de la capacité à mener des accords globaux efficaces avec les groupes (voir les travaux de G.K. Wilson) Or, l'“idéaltype” social démocrate est rarement atteint dans sa plénitude: en conséquence, si la représentation corporatiste semble valide pour décrire le mode de régulation autrichien surtout et dans une moindre mesure de celui de la Suède et des Pays-Bas (“strong corporatisme” selon G. Lehmbruch), elle est moins pertinente dans les cas où les préalables socio-politiques sont moins bien réalisés: ainsi, la France, du fait du faible niveau de consensus sur les problèmes les plus controversés — voir surtout la politique des revenus — et en raison de la faiblesse des organisations représentatives syndicales, ne peut-elle être caractérisée que par un “weak corporatism”. On a tenté de dépasser cette difficulté explicative et descriptive de modèle dans la formulation de concepts sensés affiner l'analyse, et notamment dans la distinction entre macro-cororatisme — régulation globale de type néocorporatiste, qui, selon notre analyse, pourrait seule être rattachée au modèle politique social-démocrate — et méso-corporatisme — caractérisant une régulation néocorporatiste limitée à certains secteurs de l'économie par exemple, en France l'éducation et l'agriculture — (voir ici A. Cawon) Mais la question du sens politique du modèle néocorporatiste n'est pas résolue pour autant. En effet, dans les pays qui tels la France, sont plutôt caractérisables en terme de méso-corporatisme, quelle est la légitimité de ce mode de régulation sectoriel, dés lors qu'il ne repose pas sur un compromis politique global et national entre les groupes et l'État, et approuvé par l'opinion? D'autre part, l'association du macro-corporatisme avec le régime social démocrate, met en évidence le conditionnement politico-historique du premier, eu égard à la crise actuelle du second. La remise en cause du modèle social-démocrate, montre les limites du type de régulation néocorporatiste: le ralentissement sensible ou l'arrêt de la croissance ruine les mécanismes de redistribution du welfare state, alors que l'alliance des deux phénomènes a été autrefois gage de la viabilité et de la légitimité du système et valorise les politiques de régulation.

Ce qui permet de soutenir que le schéma néocorporatiste ne doit pas être érigé en modèle théorique politique général: il est politiquement situé et historiquement dépassable.

On peut aller jusqu'à remettre en question les fondements mêmes du néocorporatisme, indépendamment de l'analyse de son conditionnement conjoncturel. C'est ici qu'il est possible de relativiser la distinction entre néocorporatisme et corporatisme, pour attaquer la justice du mode de représentation néocorporatiste. Dans les deux cas, ce qui frappe c'est le coup de force de l'État, qui désigne les représentants des intérêts avec lesquels il entre en interrelation. C'est donc l'État qui décide de la représentativité des groupes et choisi parmi eux ses interlocuteurs, leur reconnaissant un monopole de représentation des intérêts concernés. Cette situation crée une inégalité de représentation, qui repose non plus sur des bases spontanées (régulation pluraliste) mais sur des bases négociées, certes, mais contraignantes, eu égard à l'élimination de certaines expressions d'intérêt, et aussi aux rigidités dans l'adaptation aux nouvelles demandes sociales (l'intégration des intérêts émergents est trop lente et difficile). L'inadaptation du modèle est démontrée actuellement, par l'affaiblissement du contrôle syndical, avec la désyndicalisation et l'émergence de formes de représentation spontanées (les coordinations). Le caractère bureaucratique et centralisé des organisations syndicales les rend selon leurs membres inaptes à la défense de leurs intérêts (cf. la crise interne du corporatisme autrichien), et peu aptes à satisfaire une demande sociale évolutive avec la différenciation croissante de la classe ouvrière, alors même que ces centrales restent institutionnellement consacrées par l'État comme interlocuteurs privilégiés. On peut se demander alors si l'État ne contribue pas à distordre l'expression de la demande sociale, en même temps qu'il instrumentalise les groupes pour cautionner les choix de politiques publiques.

En France, l'échec des formes les plus institutionnalisées de coopération néocorporatistes semble patent. Le Conseil économique et social est doublement limité. Son intérêt pour l'exécutif est faible, ses avis demeurant pour lui peu utiles; et pour ce qui est des groupes d'intérêt, non seulement le problème de représentativité est posé (le Conseil représente surtout les centrales syndicales), mais surtout, son caractère consultatif le rend peu propice à l'exercice par les groupes de leur influence, qui doit alors s'exprimer par d'autres canaux, plus spontanés: on retrouve le lobbying concurrentiel de type pluraliste. Cette coopération est plus formelle que constructive, et explique que la France soit à mi-chemin pour ce qui de la représentation des intérêts, entre le schéma corporatiste et le schéma pluraliste, et qu'elle n'ait pu intégrer la représentation des intérêts dans les institutions parlementaires (échec de la réforme du Sénat tentée par de Gaulle en 1969, ouvrant officiellement la chambre haute aux intérêts économiques et sociaux).

Une régulation institutionnelle, spontanée ou législative?

Pluralisme, élitisme, néocorporatisme: ces trois paradigmes fondamentaux qui sous-tendent de façon différenciée la défense de la légitimité politique de l'expression et de l'association à la décision d'intérêts structurés, échouent à remplacer voire seulement à concurrencer le mode traditionnel de représentation politique par l'élection parlementaire, même s'il en soulignent les limites. La représentation parlementaire classique demeure donc le socle irremplaçable de la régulation politique de nos démocraties libérales. La question du rapport entre lobbying et démocratie se restreint alors fortement: il s'agit de se demander comment et jusqu'où doit s'exercer le jeu de la pression politique des intérêts organisés, de façon à préserver le fonctionnement régulier et bien plus, l'efficience et l'autonomie décisionnelle des pouvoirs politiques issus du suffrage, sauvegardant ainsi la validité politique des concepts philosophiques de la démocratie libérale. La question n'est plus posée en terme de légitimité, mais en terme de légalité.

S'il est nécessaire, pour éviter notamment un tant soit peu le recours à l'action de force devant l'opinion (grèves, manifestation), de laisser s'exercer une influence directe des intérêts de groupes sur la décision au lieu de la stigmatiser en condamnant à priori le lobbying, il faut s'efforcer de canaliser et de contrôler cette influence. Ce d'autant plus que les lobbies assument des fonctions essentielles d'information et de préparation technique des textes, de nature à favoriser en principe la viabilité et le réalisme des normes face aux situations qu'elles régulent. Une solution globale ne saurait être envisagée: les réponses dépendent des facteurs politico-culturels propres à chaque pays. C'est ici qu'on retrouve l'opposition Rousseau versus Tocqueville. Aux États-Unis la légitimité et la légalité des lobbies sont directement issues et garanties par l'article premier de la constitution, le droit de pétition et celui de réunion ouvrant la porte aux demandes, influences et pressions sur le pouvoir, à partir de la libre association des citoyens. C'est le triomphe de Tocqueville. En France, la tradition révolutionnaire et la loi Le Chapelier de 1791, interdisent pour pratiquement un siècle tout regroupement d'intérêts “prétendus tels”. C'est le triomphe de Rousseau. Pour la France deux modes de régulation différenciés semblent ouverts. Le premier, plus proche d'un schéma pluraliste favorise tout en encadrant son expression par des dispositifs légaux, l'émergence spontanée et l'action d'influence des lobbies, dans le cadre d'un État à l'autorité politique moins contraignante. Le second plus proche d'un schéma néocorporatiste, caractérise la relation institutionnalisée par un État interventionniste de la pression des groupes sur la décision politique. La France de par sa culture politique semble plus proche du second schéma: l'action politique des groupes de pression institutionnalisés (type grandes centrales syndicales), domine l'expression plus spontanée des groupes non officiellement intégrés (qui se développent notamment via les consultants en lobbying). Mais ce système empêche par trop, comme on l'a montré, en raison de sa rigidité, l'expression de la demande sociale. Pour autant, l'État ne saurait s'effacer en laissant les seuls rapports de force du marché réguler l'influence des groupes sur la décision politique (hypothèse pluraliste implicite d'organisation spontanée de la représentation des intérêts par les groupes). Pourquoi alors ne pas s'orienter vers une voie moyenne: celle d'un État à l'autorité politique forte, doué d'un pouvoir d'arbitrage effectif entre les intérêts, sauvegardant ainsi le contenu réel de l'intérêt général, irréductible à la simple somme des intérêts particuliers. Un arbitrage qui devrait moins s'exercer ex ante, comme c'est le cas aujourd'hui, c'est-à-dire par la voie d'un contrôle à priori de l'émergence et de l'expression des groupes (schéma néocorporatiste), mais bien plutôt être renforcé ex post: c'est-à-dire à l'aval du processus, au niveau de la décision elle-même. Si c'est le lobbying “spontané”, non institutionnalisé, qui paraît être amené à se développer davantage et ce même en France, dans les années prochaines, faut-il alors légiférer, pour réguler et encadrer le développement de la pression politique?. Si en France la “profession” des lobbyistes est favorable à l'autorégulation par le biais d'un code de déontologie, donner la parole au législateur, reviendrait pourtant à confirmer ainsi sa suprématie, ainsi que l'effectivité de la souveraineté du peuple, quant à la faculté d'édicter les règles qui régissent notre système politique. Mais l'exemple américain avec principalement le titre III du “legislative reorganization act” de 1946, montre toute la difficulté de l'encadrement légal. La direction, celle de la transparence des pratiques (enregistrement des personnes donatrices ou bénéficiaires de fonds versés dans “le but principal” d'influencer la législation, publicité des montants et des dites personnes), souhaitée par le législateur est la bonne. Mais c'est surtout la jurisprudence restrictive (voir l'arrêt U.S. vs Harris de 1954) de la Cour Suprême qui par son interprétation de la notion de “but principal” a contribué à enlever à la loi son contenu. Il faudrait en France une définition large par le législateur des pratiques à réguler; cette condition remplie, un contrôle efficace et rigoureux du juge est nécessaire; on peut gager que celui-ci saura éviter l'orientation prise par la Cour Suprême. Si l'on ajoute à cela le contrôle critique d'une opinion publique lassée des phénomènes de corruption, qui ne manquera pas d'exercer tout son poids, il semble que ce pari législatif, face à l'importance des enjeux, mérite d'être tenu.

Le Banquet, n°4, 1994/1.
Domaine économie - thème lobbying.