Éléments de réflexion pour une réforme fiscale

Le Banquet, n°9, 1996/2.
Domaine économie - thème fiscalité.
Par Bernard Plagnet

Les propositions de réforme fiscale oscillent souvent entre deux écueils: des propositions trop radicales et politiquement irréalisables, ou bien des mesures trop ponctuelles qui déçoivent les contribuables. Il faut donc tenter de présenter une réflexion à la fois réaliste et ayant des effets concrets.

Comment est perçu notre système fiscal dans l'opinion publique?

On peut relever plusieurs tendances dans l'opinion. Bien entendu, l'appréciation de la fiscalité ne correspond pas toujours à la réalité, mais, sur le plan politique, cette appréciation présente un intérêt particulier. On peut discerner deux séries de sentiments: d'abord, un profond sentiment d'injustice, surtout marqué pour l'impôt sur le revenu (en raison de sa trop grande concentration) et des impôt locaux (en raison de l'opacité de leur calcul), ensuite un sentiment de grande complexité. En réalité, cette complexité est la rançon de l'interventionnisme fiscal et de la volonté de rendre notre système plus juste, ce qui contribue à le rendre inégalitaire puisque, par nature, une mesure fiscale interventionniste est discriminatoire (par exemple, pour avantager des catégories professionnelles ou des régions). Ces discriminations sont, de plus, perçues comme aggravant les injustices.

En revanche, dans l'ensemble, les cotisations sociales sont relativement mieux acceptées, les redevables faisant évidemment le lien avec les prestations.

Le niveau global des prélèvements obligatoires

Il est de bon ton, dans tous les pays du monde, de considérer que le niveau excessif des prélèvements obligatoires est un frein à la croissance économique. Cependant, aucune étude n'a démontré de manière certaine les relations entre le taux de croissance et le taux des prélèvements obligatoires. En tout état de cause, il n'existe pas de relation univoque entre le pourcentage de prélèvements obligatoires et le taux de croissance. Pourtant, depuis déjà longtemps, de nombreux pays affichent leur volonté de réduire le niveau de leurs prélèvements obligatoires. Un examen attentif des chiffres conduit à des conclusions nuancées quant à la traduction pratique de cette volonté.

On constate qu'il existe une grande stabilité dans les taux globaux des prélèvements obligatoires et il semble que les évolutions sont très lentes depuis quinze ans. Dans une étude publiée en 1985, on pouvait lire la constatation suivante: «Dès 1980, on voit s'esquisser un monde industriel différent, divisé en deux groupes. Un groupe de pays où le niveau des dépenses publiques est élevé, l'Europe, et les deux autres grandes puissances industrielles, les États-Unis et le Japon, où le niveau des dépenses publiques est bien plus bas. L'écart entre ces deux groupes est déjà considérable puisque la moyenne se situe aux environs de la moitié dans le premier cas, et aux environs du tiers dans le second. Les causes de ces écarts sont assez bien connues: un niveau des dépenses d'intervention sociale nettement plus élevé en Europe, interventionnisme moindre et préférence pour la déduction fiscale par rapport à la subvention comme moyen d'incitation aux États-Unis et au Japon».

Or, quelques années plus tard, on peut faire des constatations assez proches: les statistiques publiées par l'O.C.D.E. démontrent une stabilité remarquable du taux des prélèvements entre 1985 et 1995. En effet, compte tenu des incertitudes dans le calcul du pourcentage des prélèvements obligatoires par rapport au P.I.B., il ne faut guère s'attacher aux variations de faible ampleur.

On peut prendre quelques exemples:

On constate bien la stabilité des situations. Le tableau résumé présenté ci-dessus montre que la césure entre l'Europe et les autres États industrialisés doit être nuancée. Il existe, en fait, trois grands groupes de pays (et non deux comme on pouvait le penser en 1985): les pays à taux élevés (dont la France), les pays à taux faibles (États-Unis, Japon) et une catégorie «intermédiaire» qui parvient à se maintenir en dessous de la «barre mythique» des 40%. La composition de ces trois groupes est restée stable pendant la période considérée.

Un changement brutal du taux des prélèvements obligatoires serait le signe d'un changement de société et il existe effectivement une résistance importante du corps social à l'égard de ces changements fondamentaux. On peut donc penser que, pendant une période assez longue, il sera difficile de parvenir à une baisse significative du taux global des prélèvements obligatoires. Le Conseil économique et social l'avait constaté dès 1986: «Faute de parvenir à définir un niveau optimal du phénomène (les prélèvements obligatoires), on peut seulement fixer une valeur découlant des préférences des agents et de leur propension à satisfaire, collectivement ou non, leurs besoins, que ces préférences varient et le taux du prélèvement varie. Il ne semble cependant pas que l'opinion soit disposée à remettre en cause le niveau de protection sociale dont elle bénéficie».

Une réflexion réaliste sur la réforme des prélèvements obligatoires se doit de prendre en compte cette réalité. Il est significatif que, dans les études sur une réforme des prélèvements obligatoires, l'accent soit mis beaucoup plus sur la structure de ces prélèvements que sur leur montant total. Le rapport Ducamin (p. 26) a pris acte de cette contrainte fondamentale: «Il conviendrait, pour porter une juste appréciation sur le niveau des prélèvements obligatoires, de tenir compte de la nature et de l'importance des services rendus en contrepartie voire le degré de satisfaction qui en résulte dans la population. Ceci est évidemment impossible même si on peut affirmer sans grand risque de se tromper que la France a, visiblement, un niveau de service public élevé et que ses habitants y sont attachés». Il faut rapprocher ces constatations de la conception française du «service public».

Les différentes catégories de prélèvements

Il apparaît de plus en plus que les définitions et les distinctions de nature juridique ne rendent plus compte parfaitement de la réalité. Dans le cadre d'une réflexion globale, il serait utile de reconsidérer certaines distinctions.

En premier lieu, la différence entre l'impôt et les cotisations sociales s'estompe. Cette différence a été résumée clairement par Th. Piketty: «Les cotisations sociales sont des prélèvements obligatoires proportionnels aux salaires, payés en partie par les salariés et en partie par les employeurs. Leur origine historique est claire: dans un contexte de conflit entre les salariés et les capitalistes, il s'agissait d'assurer la protection sociale des salariés en partageant directement le coût entre les deux classes antagonistes, l'État se contentant de jouer les arbitres entre syndicats et patronat. […] La fiscalité redistributive ne se soucie que des revenus effectivement obtenus et entend traiter identiquement un salarié, un employeur ou un travailleur indépendant ayant des revenus identiques».

L'impôt présente donc deux fonctions principales (en sus de la fonction interventionniste): le financement des dépenses publiques et la fonction redistributrice. On peut donc considérer qu'il existe un «domaine commun» entre les deux catégories de prélèvements. On peut tirer quelques conséquences pratiques de cette constatation. Les redevables des cotisations sociales et des impôts ont de moins en moins tendance à distinguer les deux catégories. Sur ce point, la psychologie collective rejoint donc la pratique de la comptabilité nationale qui classe les cotisations sociales et les impôts dans l'ensemble des prélèvements obligatoires. Mais elle rejoint également certaines théories économiques qui assimilent les prélèvements à une sorte de prix, la somme à payer pour bénéficier des biens et services collectifs et des prestations sociales. Pourtant, un transfert intégral (ou même massif) des cotisations sociales vers l'impôt n'apparaît guère réaliste. En fait, le véritable substitut serait l'impôt négatif sur le revenu. Dans ce système, l'impôt direct est progressif, mais un taux d'imposition négatif s'applique aux faibles revenus, ce qui se traduit par un transfert de l'État au contribuable. La création d'un tel mécanisme se heurte à des difficultés techniques, mais également politiques. Comme l'a écrit Th. Piketty dans son article précité: «Le fonctionnement par cotisations sociales a le mérite de masquer la nature exacte de la redistribution opérée, par opposition à un système unifié d'impôts négatifs et positifs qui la dévoile au grand jour: il est possible que cet avantage demeure longtemps encore un atout décisif, tant est grande la peur de présenter la redistribution dans toute sa nudité».

Mais, envisageant les problèmes d'une manière «politiquement réaliste», on pourrait étudier un transfert au moins partiel des cotisations sociales vers la fiscalité. Ce mouvement est d'ailleurs déjà amorcé et on peut présenter quelques observations à cet égard. D'abord, le Conseil constitutionnel a jugé lui-même que la C.S.G. devait être considérée comme un prélèvement fiscal, malgré l'affectation de son produit au financement de dépenses sociales. Ensuite, il serait souhaitable d'étendre l'assiette des cotisations sociales au-delà des simples revenus du travail. On voit bien se dessiner cette évolution avec la C.S.G., la C.R.D.S. et le projet de réforme des cotisations maladie (réduction du taux de la cotisation maladie avec, en contrepartie, l'élargissement de l'assiette de la C.S.G. et l'augmentation de son taux).

Ce transfert des cotisations sociales vers l'impôt serait susceptible de faciliter une diminution du coût du travail et, notamment, du travail non qualifié. On peut citer, à cet égard, l'opinion du F.M.I., exprimée dans son rapport de 1995 (p. 62): «Examinant les causes du chômage élevé qui sévit en France, les administrateurs ont évoqué les effets pernicieux qu'ont les lourdes charges sociales et le niveau du salaire minimum, deux facteurs portant préjudice au premier chef aux travailleurs les moins qualifiés. Les administrateurs ont appuyé la volonté exprimée par les autorités de remplacer le prélèvement des charges sociales sur les revenus du travail par l'élargissement de l'assiette de l'impôt, mais ils ont aussi signalé que la part patronale des cotisations restera plus élevée que dans la plupart des autres pays industrialisés. Ils ont exhorté les autorités à rechercher les moyens d'abaisser le coût de la main-d'oeuvre peu qualifiée, d'accroître l'efficacité et la transparence des programmes de formation et d'étudier une formule qui permette de canaliser vers les employeurs une partie des prestations de chômage, sous forme de subventions à l'emploi».

Dans le cadre de tels transferts, il conviendra de distinguer soigneusement les dépenses qui relèvent de la solidarité et celles qui relèvent plutôt d'une logique «d'assurance». Cette distinction n'est d'ailleurs pas toujours très claire. On peut citer, par exemple, le cas du financement des retraites. La plupart des spécialistes s'accordent à considérer qu'elles relèvent de «l'assurance» et il est donc légitime qu'elles soient financées par des cotisations. Mais cette appréciation est-elle également valable pour le «minimum vieillesse»? Ainsi, la réforme du Fonds de Solidarité Vieillesse par la «plan Juppé» aboutit à transférer une fraction du produit de la C.S.G. au financement de l'assurance vieillesse.

En second lien, il faut réexaminer la différence entre les impôts directs et les impôts indirects. Qu'est ce qu'un impôt indirect, sinon un impôt sur le revenu «dépensé»? La distinction trop rigide entre impôts directs et impôts indirects dissimule souvent les effets «réels» de la fiscalité. Il s'agit plutôt d'identifier la personne qui supporte finalement le poids de l'impôt. Dans l'impôt direct, c'est en principe le redevable, encore qu'il peut parfois le répercuter en l'incluant dans ses prix. Les impôts indirects sont supportés par le consommateur, sauf si le commerçant ne peut le répercuter en raison des difficultés de commercialisation; dans ce cas, l'impôt indirect se transforme en un impôt sur la marge.

Les principales différences entre les impôts directs et les impôts indirects sont donc les suivantes. D'abord, l'impôt direct est personnalisé en fonction de la situation de famille alors que l'impôt indirect est personnalité en fonction de la structure de la consommation d'un ménage; ensuite, l'impôt direct permet de frapper le revenu thésaurisé alors qu'il échappe en principe à l'impôt indirect; enfin, l'impôt indirect est payé immédiatement alors que l'impôt direct est payé en principe avec un décalage dans le temps.

C'est essentiellement en fonction de ces éléments qu'il faut raisonner pour savoir s'il vaut mieux développer l'impôt direct ou l'impôt indirect. En fait, la question ne se pose guère tant que notre impôt sur le revenu apparaît si «vermoulu»: en l'état actuel des choses on ne peut guère l'augmenter et les gouvernements sont donc amenés à augmenter l'impôt indirect.

Les prélèvements fiscaux pourraient donc être répartis schématiquement comme suit. Cette répartition pourrait permettre une meilleure appréciation de l'incidence de la fiscalité (on traite uniquement des impôts proprement dits, à l'exclusion des cotisations sociales):

— imposition du capital: sur la possession, la transmission et les plus-values. L'imposition sur le capital concerne les particuliers et les moyens de production des entreprises (celles-ci avec notamment la taxe professionnelle);

— imposition du revenu: revenu perçu; revenu dépensé; revenu évalué de manière indiciaire (les taxes locales et notamment la taxe d'habitation);

— l'imposition des bénéfices des sociétés, et le lien à faire entre l'imposition des bénéfices qu'elles réalisent et la part qu'elles distribuent.

Faut-il imaginer une fiscalité spécifique pour un temps de crise?

1) Ces périodes se caractérisent, notamment, par des variations parfois brutales du niveau du revenu et, surtout, par la crainte de la baisse (parfois temporaire) de ces revenus. Des mécanismes purement techniques pourraient être imaginés pour tenter de limiter les effets négatifs de ces variations, par exemple, en permettant d'étaler des revenus sur une longue période en vue de lisser les différences de revenus résultant des situations de chômage ou d'activité réduite. Pour les entreprises, pourrait être envisagée une amélioration du report en arrière des déficits en faisant rembourser la créance immédiatement; on pourrait même aller plus loin en permettant aux sociétés d'étaler l'imposition des bénéfices.

2) Plus fondamentalement, peut-on envisager de mettre la fiscalité au service d'une «relance» de l'économie, sans remettre en cause les grands équilibres économiques? Par exemple, la fiscalité peut-elle contribuer au développement de la consommation? Elle n'est sans doute pas une composante déterminante mais il faut peut être réfléchir à quelques pistes. Certaines études soutiennent que le développement de la fiscalité indirecte pourrait entraîner un développement de la consommation, car un recours plus important à l'impôt sur la consommation va réduire l'écart entre la rémunération de l'épargne avant et après cet impôt, écart qui constitue une incitation à consommer plutôt qu'à épargner. Mais la réalité d'une telle conséquence n'a pas été réellement démontrée.

A l'heure actuelle, il parait plus judicieux de réfléchir de préférence à des mesures prévoyant un élargissement de l'assiette de l'impôt sur le revenu, en prévoyant, en contrepartie, une baisse de la T.V.A. En effet, cette mesure pourrait avoir d'heureux effets psychologiques, puisque le revenu dépensé serait moins taxé, alors que le revenu thésaurisé le serait (les techniciens de la fiscalité ont trop tendance à négliger l'impact psychologique des mesures qu'ils prennent). Parallèlement, il faudrait poursuivre la suppression des avantages liés à des thésaurisations (par exemple, le régimes des SICAV ou de certains placement purement «fiscaux»; voir infra les quelques pistes de réflexion concernant l'impôt sur le revenu).

3) La fiscalité pénalise-t-elle l'emploi ou, au contraire, peut-elle favoriser l'emploi? La question doit être envisagée sous deux aspects: la fiscalité est-elle une incitation au travail? La fiscalité entraîne-t-elle une pénalisation de l'embauche? Sur le premier point, il faut souligner que l'imposition n'est pas le seul facteur ni peut être même le facteur déterminant des décisions en matière de travail. On pense, notamment, à la décision des femmes mariées d'exercer ou non une activité professionnelle, ou bien au choix entre le travail et le loisir, ou encore au recours au travail clandestin (cette dernière décision est sans doute beaucoup plus influencée par les cotisations sociales). Du «côté de l'embauche», la fiscalité paraît avoir un effet simplement indirect et sans doute non déterminant (l'incidence essentielle serait plutôt à rechercher du côté du coût social pour les bas salaires). En effet, les salaires ne sont guère pris en compte pour le calcul des bases d'imposition, sauf pour la taxe professionnelle. La réforme éventuelle de ce dernier impôt devrait être envisagée dans le cadre d'une remise en cause plus fondamentale de la fiscalité locale (cf. infra). Les réformes ponctuelles parfois envisagées ne résoudraient guère le problème de la prise en compte des salaires (et notamment, le calcul de la taxe professionnelle sur la valeur ajoutée, laquelle englobe les salaires). Mais on peut ajouter une remarque quelque peu iconoclaste. On peut analyser la taxe professionnelle comme l'imposition des facteurs de production (travail et capital), indépendamment du montant des bénéfices réalisés. Selon cette analyse, deux entreprises utilisant les mêmes facteurs de production paieront une taxe professionnelle identique; cette taxe va donc avantager l'entreprise la mieux gérée qui a su utiliser habilement les facteurs de production pour produire le meilleur résultat. Mais l'un des défauts majeurs de la taxe professionnelle est celui de tous les impôts locaux: son excessive «localisation» (cf. infra). Il ne faut donc guère se bercer d'illusions: une éventuelle réforme fiscale ne résoudra pas, en elle-même, le problème de l'emploi. Quant aux incitations directes à l'embauche, elles paraissent d'une efficacité limitée: il suffit de voir, par exemple, le peu de succès remporté par le crédit d'impôt pour réduction de la durée hebdomadaire de travail et accroissement de la durée d'utilisation des équipements.

4) L'encouragement fiscal de «l'innovation»: Les entreprises qui font des investissements «intellectuels» se traduisant par l'acquisition ou la création d'éléments incorporels sont fiscalement pénalisées (par exemple, une entreprise qui acquiert un «savoir-faire»). Il s'agit d'un problème au départ étroitement technique, mais qui débouche sur des conséquences souvent fâcheuses. Résumons le problème: une entreprise qui acquiert un élément incorporel ne peut déduire ce prix d'acquisition; de plus, cet élément ne peut, d'une manière générale, faire l'objet d'un amortissement. Dès lors, les entreprises préfèrent considérer les dépenses de recherche par exemple comme de simples frais généraux et ne les font donc pas figurer à l'actif de leur bilan. Il s'ensuit, souvent, une distorsion entre la valeur réelle de l'entreprise et la valeur qui apparaît en comptabilité (l'actualité la plus récente fournit évidemment quelques exemples de ces incompréhensions). L'encouragement de l'innovation passe, sans doute, par l'adoption de mesures simples, notamment: admettre plus largement que des éléments incorporels puissent donner lieu à un amortissement fiscalement déductible (de nombreux pays étrangers l'admettent depuis longtemps) et simplifier le crédit d'impôt recherche.

5) Le financement des entreprises. Il serait sans doute souhaitable instaurer une certaine égalité entre les différentes formes de financement, ce qui permettrait aux entreprises de choisir un plan de financement, indépendamment de ses conséquences fiscales: emprunt à l'extérieur, autofinancement, augmentations de capital; apports en compte courant…

6) L'encouragement aux P.M.E. De nombreuses mesures fiscales favorables ont été prises en faveur des P.M.E. Dans l'ensemble, leur impact réel a été assez décevant. On peut tenter de discerner les raisons de cette relative inefficacité. Tout d'abord, une grande imprécision dans la définition même des P.M.E.; selon les textes en cause, la définition retenue est différente, ce qui rend l'ensemble du dispositif peu «lisible». Ensuite, une excessive complexité des mécanismes mis en oeuvre (par exemple, le crédit d'impôt pour augmentation du capital, qui reposait sur une idée intéressante, mais qui n'a connu qu'une faible application en raison des conditions mises pour en bénéficier). Enfin, la simplification des formalités administratives n'a pas toujours atteint ses objectifs. En particulier, il est inopportun de dispenser certaines entreprises de la présentation d'un bilan, car le risque est qu'elles ne tiennent effectivement pas de bilan et n'effectuent en conséquence qu'un suivi approximatif de leurs comptes. D'une manière générale, les formalités fiscales ne sont d'ailleurs guère critiquées par les dirigeants de P.M.E. (qui visent beaucoup plus les formalités sociales). Il faudrait étudier l'instauration d'un régime unique des P.M.E., en déterminant de manière claire un critère d'identification (par exemple, le chiffre d'affaires, complété par la composition du capital en vue d'éviter des scissions artificielles de groupes importants). Ce régime unique, quelle que soit la nature de l'activité, pourrait être constitué, pour l'essentiel, par la tenue d'une comptabilité de caisse (avec options possibles pour une comptabilité commerciale), avec présentation d'un compte de résultat et d'un bilan. De plus, la distinction entre le patrimoine professionnel et le patrimoine personnel pourrait être clarifiée, grâce à l'adoption, d'une manière générale, du régime juridique des S.A.R.L., mais avec l'abandon de la distinction entre les gérants majoritaires et les gérants minoritaires; cette distinction est, en effet, la source de nombreuses difficultés et donne lieu à des montages souvent acrobatiques!

Une réforme de l'impôt sur le revenu?

On peut réfléchir à quelques mesures réalistes, les propositions de réforme fondamentale n'étant guère susceptibles d'être appliquées (et ces propositions «maximalistes» sont souvent un alibi commode pour ne réaliser aucune réforme).

En premier lieu, il convient de simplifier le mode de calcul de la base imposable en «débarrassant» l'impôt sur le revenu de certains de ses aspects interventionnistes (on vise ici essentiellement la fiscalité des ménages). Ces mesures rendent l'impôt complexe, très inégalitaire, rigide (car les intéressés défendent âprement leurs avantages acquis), souvent inefficaces et entraînant presque toujours des effet pervers (par exemple, les déductions de la loi Méhaignerie «détournée»; les montages liés à la loi Pons ou à la loi Malraux). Ces mesures iraient dans le sens souhaitable d'un élargissement de la base, ce qui permettrait d'atténuer par ailleurs les effets de la progressivité.

Ensuite, il serait judicieux de mener une réflexion plus approfondie sur l'unité d'imposition, en d'autres termes la remise en cause éventuelle de la définition du foyer fiscal. Dans la plupart des pays industrialisés, le principe est l'imposition séparée des deux époux, avec possibilité d'une option pour l'imposition commune. C'est sans doute dans cette direction qu'il faudrait orienter les recherches. La Commission Ducamin a rejeté, sans discussion particulière, l'idée de l'abandon du foyer fiscal; plus exactement, elle n'a pas retenue l'idée d'accorder aux «couples de fait» le principe d'une taxation commune. Mais, il faut considérer la question «dans l'autre sens»; sur le plan fiscal, ne faut-il pas considérer les couples mariés, en principe, comme deux contribuables distincts (en prévoyant des avantages pour les charges de famille)? Cette réforme permettrait de résoudre la question lancinante du régime fiscal des concubins (qui ne doivent plus être considérés comme des cas marginaux) et de poser sur d'autres bases la question de la charge fiscale du «deuxième salaire» (les couples mariés pouvant opter pour l'imposition commune, ils pourraient réaliser une économie d'impôt importante qui permettrait d'accepter plus facilement un salaire moins important, notamment en cas de travail à temps partiel).

En troisième lieu, actuellement, l'impôt sur le revenu est un impôt unique sur un revenu global calculé, en principe, en faisant la somme algébrique des revenus des différentes catégories. En d'autres termes, dans la logique du système issu de la réforme de 1959, les revenus d'une catégorie peuvent se compenser avec les déficits apparus dans d'autres catégories.

A l'expérience, ce système est apparu assez rapidement inadapté: de nombreux «montages» ont été imaginés par les praticiens pour faire apparaître des déficits «fiscaux» déductibles du revenu global. C'est ainsi que le législateur s'est efforcé de «colmater les brèches» en prévoyant de nombreuses exceptions au principe de la compensation des revenus et des déficits. Mais, d'exceptions en mesures particulières, le système s'avère bien complexe et susceptible d'être «tourné» par des montages astucieux.

La solution la plus simple est donc de revenir à une plus grande «étanchéité» des catégories de l'impôt sur le revenu: le principe serait que les déficits d'une catégorie ne peuvent s'imputer que sur les revenus de la même catégorie, ce qui permettrait d'éviter tous les montages imaginés à des fins purement fiscales et destinés à faire apparaître de déficits «plus ou moins artificiels». L'administration serait, par ailleurs, déchargée de l'obligation d'effectuer de nombreux contrôles et l'opinion publique n'aurait plus la sensation désagréable de supposer que des contribuables aux revenus très élevés peuvent réaliser des économies fiscales importantes (on peut souligner, à cet égard, l'effet désastreux pour le civisme des nombreuses publicités fondées sur la fuite devant l'impôt). Mais dans ce cas, il faudrait permettre un temps plus long pour l'imputation des déficits catégoriels sur les revenus de la même catégorie (par exemple, dix ans). Cette réforme a été envisagée, mais abandonnée par le rapport Ducamin, qui préconise plutôt un système dans lequel l'imputation des déficits sur le revenu serait réservée aux revenus tirés d'une véritable activité professionnelle. Cette idée a inspirée la réforme intervenue à compter du 1er janvier 1996: désormais les déficits des bénéfices industriels et commerciaux non professionnels ne peuvent être déduits du revenu global (ce qui, en principe, est destinée à lutter contre les «montages hôteliers»). On peut simplement noter, après quelques mois d'application, les difficultés pratiques que suscite une telle réforme dans des hypothèses qui sont éloignées des montages de «défiscalisation» (exemple des modestes S.A.R.L. de famille ou des indivisions), alors que de tels montages peuvent continuer de s'appliquer en profitant des possibilités qui demeurent prévues par la loi. Il serait donc préférable d'envisager une réforme plus radicale.

En quatrième lieu, il faut également réfléchir à une refonte de la fiscalité des revenus du capital. Mais une telle réflexion doit être menée au niveau européen en raison des risques de fuites de capitaux. Il serait peut être opportun de réexaminer une proposition déjà ancienne mais qui n'avait pas eu de suite: la création d'une retenue à la source européenne sur les revenus du capital (notamment, sur les revenus d'obligations).

En revanche, le basculement total de l'impôt sur le revenu vers un autre impôt inspiré de la C.S.G. et de certains prélèvements sociaux paraît politiquement plus difficile à réaliser. Il paraît plus réaliste de procéder par étapes en faisant coexister un impôt proportionnel sur l'ensemble des revenus (avec des possibilités de moduler les taux en fonction de la nature des revenus en cause) et un impôt progressif qui serait l'impôt sur le revenu «rénové» (c'est-à-dire débarrassé de certaines de ses «scories» actuelles). Ce système était, après tout, celui qui fût appliqué pendant longtemps, avec la distinction entre la taxe proportionnelle et la surtaxe progressive. Or, un bon impôt n'est-il pas un vieil impôt?

Le poids des droits sur la transmission du capital

Une des particularités du système fiscal français est le cumul possible de droits de mutation de nature différente. C'est à dire, par exemple, des droits de mutation à titre onéreux lors de l'achat d'un bien (notamment, un immeuble ou un fonds de commerce) qui peuvent être suivis de l'application de droits de mutation à titre gratuit en cas de transmission ultérieure de ces biens. Bien entendu, l'imposition des plus-values et l'application de l'impôt de solidarité sur la fortune peuvent s'ajouter à ces charges fiscales.

Dans de nombreuses législations étrangères, un tel cumul est limité ou supprimé. On pourrait peut être étudier la possibilité de limiter, par exemple, les droits de mutation à titre gratuit lorsque des droits de mutation à titre onéreux avaient été acquittés quelques années auparavant (la fixation d'un délai pourrait permettre de limiter, du moins dans un premier temps, les pertes budgétaires). De telles mesures assureraient une meilleure «fluidité» des marchés et limiteraient les effets que les économistes connaissent bien: la perspective de toutes ces taxations donne aux propriétaires le sentiment d'une dépréciation de leur capital, d'où la tentation de l'accumulation pour tenter de compenser cette dépréciation. Une augmentation de l'imposition du revenu du capital avec une diminution de l'impôt sur le capital serait une solution économiquement plus saine.

Le «serpent de mer» de la réforme de la fiscalité locale

En 1930, le ministre des Finances Chéron proclamait qu'en l'absence d'une réforme urgente de la fiscalité locale on assisterait à une «grève des écharpes». Plusieurs décennies ont passé et les lointains successeurs de ce ministre lucide sinon efficace pourraient reprendre sa formule. La réforme de la fiscalité locale est-elle donc impossible? Pour pouvoir sortir de «l'ornière», il apparaît indispensable d'imaginer un système fondé sur des principes totalement différents de ceux qui sont appliqués, en fait, depuis près de deux siècles.

On n'a peut être pas suffisamment souligné que les impôts locaux sont «localisés» à trois points de vue: la base d'imposition est localisée; le vote des taux est localisé; l'utilisation des fonds est décidée localement. En fait, depuis longtemps, on maintient de manière automatique ces trois aspects de la localisation. En d'autres termes, sur le plan fiscal, on considère qu'autonomie et localisation vont de pair. N'est-il pas temps d'essayer de trancher ce noeud gordien?

D'abord, des bases d'imposition localisées obligent à retenir des éléments d'imposition facilement rattachables à un territoire. Certes, cela conduit, d'une manière ou d'une autre, à imposer des immobilisations ou des salaires En revanche, des éléments d'imposition plus évolutifs (et plus représentatifs des potentialités des contribuables) sont exclus; par exemple, le chiffre d'affaires serait difficile à localiser, de même que le montant du revenu «réel» (d'où le recours à des bases indiciaires telles que les valeurs locatives). La localisation des bases prive donc ces impôts d'une matière imposable susceptible d'évoluer. Il faut ajouter les problèmes liés au retard considérable dans les mises à jour des valeurs locatives. Le résultat est que ces impôts sont calculés sur des bases obsolètes et peu représentatives des facultés des contribuables. Tant que ces impôts étaient d'un montant relativement modeste, ils étaient acceptés, tel est de moins en moins le cas actuellement.

Dès lors, pour rendre supportables ces impôts, l'État prévoit des dégrèvements et des plafonnements. Cela entraîne, tout d'abord, une complexité croissante de cette fiscalité, qui est devenue un véritable maquis dans lequel seuls des spécialistes peuvent se retrouver, ce qui suscite un profond sentiment d'injustice de la part des contribuables. Ensuite, la prise en charge de ces mesures par l'État engendre des charges de plus en plus lourdes pour le budget.

En deuxième lieu, dans le vote des taux, le pouvoir des collectivités locales est très «encadré». Le législateur a pris un certain nombre de précautions pour éviter une augmentation trop vive de la taxe professionnelle par rapport aux autres taxes (à l'heure actuelle, on constate un quasi-équilibre entre la part de l'imposition locale sur les ménages et la part d'imposition des activités professionnelles et la loi s'efforce de cristalliser cette situation). Dès lors, la plupart des communes ont-elles vraiment le sentiment de maîtriser totalement leur fiscalité? Évidemment non. Un élu local, même de bonne volonté, risque d'être rapidement découragé par la lecture des articles 1636 B sexies et suivants du Code général des impôts qui fixent les règles de détermination des taux! Le découragement risque d'être d'autant plus important que les transferts de charges par l'État rendent inéluctables des augmentations d'impôts locaux. Bien entendu, le vote local des taux entraîne des disparités considérables, bien connues et de moins en moins acceptées.

Enfin, l'utilisation des fonds est décidée localement mais, naturellement, les fonds provenant des impôts locaux sont complétés par des dotations globales qui, elles, sont financées par des impôts d'État (par le mécanisme du «prélèvements sur recettes de l'État»).

La réforme de la fiscalité locale ne deviendra possible que si on fait cesser le lien automatique entre ces trois aspects de la localisation de la fiscalité locale. Sans doute, «autonomie des collectivités locales» et «localisation de la fiscalité» ne vont pas nécessairement de pair. Les élus locaux sont hostiles à ce que l'on a appelé la «nationalisation» de la fiscalité locale. Mais les éléments rapportés ci-dessus ne montrent-ils pas que cette nationalisation est bien entamée, mais dans les pires conditions, c'est-à-dire avec des bases inadaptées? Ne conviendrait-il pas de réfléchir à un remplacement de certains impôts locaux par un impôt calculé à un échelon plus large (la région ou l'État) et dont le produit serait reversé aux collectivités locales, selon des critères qui seraient fixés et garantis par la loi? C'est le seul moyen de substituer des bases plus modernes aux assiettes actuelles qui apparaissent chaque année plus vermoulues. L'autonomie des collectivités locales qui continueraient de décider localement de l'utilisation de ces fonds ne serait pas remise en cause pour autant.

Le Banquet, n°9, 1996/2.
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