Quelle politique commerciale pour l'Union européenne?

Le Banquet, n°11, 1997/2.
Domaine international - thème commerce.
Par Jean-François Boittin

La glose sur l'impuissance de l'Union européenne en matière de politique étrangère est traditionnelle. Cependant, la diplomatie est, de plus en plus, reconnue pour être aujourd'hui économique et l'Union a compétence en matière de négociations commerciales. Les pages suivantes s'attacheront à analyser le fonctionnement — et les dysfonctionnements — de la politique commerciale communautaire, ses deux dimensions — multilatérale et régionale — et les défis qu'elle devra surmonter dans les années 1998-2000.

Fonctionnement de la politique commerciale

La politique commerciale est sans aucun doute la première des politiques communautaires, inscrite dans le traité de Rome et résultante de la constitution de la Communauté en union douanière: la caractéristique de cette dernière, par opposition à la zone de libre-échange, est la mise en place d'un tarif douanier commun avec les frontières de l'Union. Tous les produits qui rentrent sur le territoire de l'Union sont ainsi soumis aux mêmes droits, quels que soient le port et le territoire d'entrée, alors que les produits tiers importés dans les pays membres de l'Accord de libre-échange nord-américain (A.L.E.N.A.), par exemple, sont soumis à des droits différents selon qu'ils rentrent aux États-Unis, au Canada ou au Mexique. La politique commerciale est une pierre angulaire de la construction communautaire, bien davantage par exemple que la politique agricole, qui a été, à partir d'une rédaction relativement floue du traité, une construction largement technocratique.

Le fonctionnement de la politique commerciale est défini par l'article 113 du traité de Maastricht, très proche de l'article 113 du traité de Rome. La Commission a la charge de mettre en œuvre la politique commerciale commune: pour ce faire, elle soumet des propositions au Conseil. Elle présente des recommandations au Conseil, dans le cas de négociations d'accords internationaux, et le Conseil l'autorise à ouvrir les négociations nécessaires. Les négociations sont conduites, dans le cadre éventuel de directives du Conseil, en consultation avec un comité spécial (dit «comité de l'article 113»). Le Conseil, sur ces matières, statue à la majorité qualifiée.

Ce schéma, d'une grande simplicité, ne recouvre qu'approximativement la complexité du fonctionnement de l'Union européenne dans la matière commerciale, pour trois raisons: la permanence de compétences résiduelles au niveau national, réelles ou prétendues, l'élargissement du champ de la politique commerciale à des domaines de compétence strictement nationale et, enfin, les dysfonctionnements du modèle décisionnel.

Le champ des compétences nationales tend, historiquement, à se réduire et la réalisation du Marché unique en 1992, que beaucoup de partenaires de l'Europe stigmatisaient comme la formation d'une forteresse Europe, a été l'occasion d'un grand nettoyage dans l'arsenal des protections nationales. C'est dans ce cadre en particulier qu'ont été trouvés une solution à la fragmentation du marché automobile (harmonisation progressive des marchés nationaux à travers un accord d'autolimitation des exportations japonaises) ou un régime commun à l'importation des bananes en Europe, contesté d'ailleurs à plusieurs reprises devant l'Organisation mondiale du commerce (O.M.C). Cependant, en 1993, une escarmouche euro-américaine révélait la persistance de «particularismes nationaux»: à l'issue d'une négociation bilatérale complexe sur les marchés publics, les négociateurs européen et américain s'étaient mis d'accord sur l'essentiel, mais avaient choisi, sur un point non résolu, de mettre en place de part et d'autre de l'Atlantique des rétorsions d'ailleurs purement symboliques, à seule fin de consommation médiatique et pour satisfaire les tendances «machistes» du Congrès ou des États membres. La République fédérale a refusé d'appliquer ces sanctions, en alléguant de l'existence d'un ancien traité de commerce et d'amitié avec les États-Unis, et n'a pas été poursuivie, comme elle aurait dû l'être, par la Commission devant la Cour de justice de Luxembourg. De manière plus significative, l'appartenance des États membres à l'Organisation mondiale du commerce peut paraître une anomalie: si les États membres étaient, de droit, membres fondateurs de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (G.A.T.T.), la mise en place de l'O.M.C. aurait pu être l'occasion d'une remise en ordre. Tel n'a pas été le cas et les pays tiers voient persister cette situation ambiguë où seule la Commission est habilitée à parler au nom de l'Union, en présence de quinze «belles-mères» silencieuses pendant les réunions, mais qui se rattrapent jusqu'à la cacophonie dans les couloirs de l'organisation.

Par-delà les rémanences historiques, l'existence de compétences nationales s'explique aussi par l'élargissement du champ de la politique commerciale à de nouveaux sujets. Le Cycle d'Uruguay, le dernier cycle de négociations du G.A.T.T., a précipité cet état de choses. L'engagement de négociations, en 1986, sur la propriété intellectuelle et sur les services, a créé un flou juridique (la Commission était expressément habilitée à négocier sur ces matières sans pour autant que le sujet de la compétence soit traité au fond) que M. Brittan a essayé de trancher à son profit en 1994 en saisissant la Cour de justice. Il espérait que celle-ci trancherait, selon la plus grande pente historique, dans le sens d'une communautarisation des compétences. Las, la subsidiarité était passée par là et, dans un arrêt qui a surpris même les juristes des États membres, la Cour a reconnu l'existence de compétences nationales dans les accords de l'O.M.C., s'en remettant à la sagesse de la Commission et des États membres pour que l'Union, s'exprimant néanmoins d'une seule voix, tire le meilleur parti de sa puissance de négociation collective.

Dernière lacune, mais non la moindre, de la politique commerciale, c'est le dysfonctionnement du dispositif institutionnel, rendu évident par les négociations du Cycle d'Uruguay et, en particulier, l'incident de «l'Accord de Blair House», conclu entre une présidence américaine sortante — le président Bush pendant les élections de novembre 1992 — et une Commission également sur le départ (les commissaires Andriessen et Mac Sharry achevant leur mandat à la fin de l'année 1992). Comment expliquer, sur un sujet à très forte visibilité politique, le dérapage du négociateur qui s'est attiré la qualification de «mandataire infidèle» par le ministre des Affaires étrangères de l'époque, M. Dumas? Deux raisons: le manque de rigueur dans la gestion de la négociation, c'est-à-dire l'absence d'un mandat précis. La Commission a engagé la négociation sur la base d'un mandat de deux pages donné en 1985 par le Conseil, qui n'a jamais été réactualisé pendant la durée de la négociation, et a constamment refusé tout exercice de réactualisation de ce mandat afin d'avoir les coudées plus franches pour négocier, au risque cependant de se faire désavouer. La tentation permanente du coup de force vis-à-vis des États membres est accentuée par l'utilisation de la presse.

M. Brittan en particulier est maître dans l'art d'annoncer des accords passés avec les pays tiers, mettant ainsi au défi les États membres de rejeter, au niveau du Conseil qui a seul pouvoir pour les ratifier, les compromis atteints: il est toujours difficile de contester le «fait accompli» au risque de s'attirer l'ire des partenaires, en particulier américain. Ce mode de fonctionnement, souvent efficace, est néanmoins porteur du risque de relations défiantes et conflictuelles, d'une part, et de crises, d'autre part, qu'a parfaitement illustrées la phase finale du Cycle d'Uruguay.

Les deux dimensions de la politique commerciale communautaire, multilatérale et régionale

Comme le Janus latin, la politique commerciale de l'Union a structurellement un double visage: elle a une dimension régionale, qui correspond aux accords passés par l'Union avec les pays de sa périphérie, et une dimension multilatérale à travers l'O.M.C. Ce qui était autrefois une marque d'originalité de la part de la Communauté (dès les accords passés avec l'Association européenne de libre-échange) s'est aujourd'hui banalisé, avec la mise en place par les États-Unis de l'accord de libre-échange avec le Canada, puis de l'A.L.E.N.A., et la multiplication à travers le monde des unions douanières et donc de libre-échange, en particulier en Amérique latine et en Asie du sud-est.

Paradoxalement, la dimension multilatérale est, depuis l'achèvement du Cycle d'Uruguay, la plus importante pour la politique commerciale de l'Union. Paradoxe à plusieurs titres: historiquement, le G.A.T.T. représentait une contrainte pour la construction communautaire — les cycles de négociation du G.A.T.T. correspondant aux phases successives d'élargissement de la Communauté et d'augmentation moyenne de la protection communautaire, en particulier pour la politique agricole. Ainsi, malgré les lacunes du système G.A.T.T. en matière agricole, plusieurs contentieux avaient débouché sur la condamnation des règles et pratiques communautaires. À intervalles réguliers, le Secrétariat du G.A.T.T. avait relayé les inquiétudes des pays tiers sur l'«Europe forteresse». Enfin, à la différence de partenaires plus petits, ou qui ne disposent pas d'un réseau d'accords commerciaux bilatéraux aussi denses (cas du Japon), la Communauté européenne aurait fort bien pu essayer de s'abstraire de la contrainte multilatérale. C'était pour elle l'enjeu du Cycle d'Uruguay, avec la question centrale qui était d'arbitrer entre la préservation de ses politiques autonomes, en particulier agricole, et l'appartenance au système multilatéral, voire la survie de ce système. L'arbitrage rendu a favorisé non seulement le maintien, mais le renforcement même de celui-ci.

Fondamentalement, cet arbitrage provenait de ce que l'Union européenne ne s'est pas vue comme une grande puissance commerciale, c'est-à-dire un ensemble unique dont les échanges extérieurs ne représentent guère que 10% du P.I.B., mais comme l'addition de puissances moyennes très ouvertes sur l'extérieur (incluant les échanges intra-communautaires) et donc très dépendantes de l'accès aux marchés étrangers. Dans le même temps, et très lucidement, l'Union a reconnu son incapacité fondamentale à gérer activement, c'est à dire agressivement, l'ouverture des marchés extérieurs, comme l'ont fait les États-Unis à partir du milieu de la décennie 1980. De fait, la conduite active d'une politique commerciale demande une détermination politique dont l'Union est généralement bien incapable, tiraillée qu'elle est entre les intérêts de ses quinze membres.

Les résultats du Cycle d'Uruguay apportaient des avantages substantiels à l'Union: les nouvelles disciplines introduites en matière de propriété intellectuelle et de services étaient favorables aux entreprises communautaires, riches en marques et en brevets et très présentes dans le secteur tertiaire. La solution apportée dans le secteur agricole permettait essentiellement la consolidation de la réforme de 1992 (basculement à montant inchangé des subventions à l'agriculture vers les paiements directs, selon le modèle américain de l'époque, en échange d'un engagement à long terme de refonte des mécanismes de façon à ce qu'ils perturbent le moins possible les échanges). Il devenait dans ces conditions difficile, voire impossible, de justifier un refus du paquet présenté par M. Brittan, au risque d'une crise européenne majeure, compte tenu de l'attachement manifesté par la partie allemande au maintien du système multilatéral, garant du libre-échange.

Allant au-delà, l'Union européenne a donc défendu le principe non seulement du maintien, mais du renforcement de ce système que mettaient à mal différentes initiatives américaines — négociations bilatérales en particulier avec le Japon, ouverture de marchés au profit des entreprises américaines sous la menace de sanctions commerciales au titre de la section 301. C'est de par la volonté européenne que, de manière inattendue, le Cycle d'Uruguay s'achève par la disparition du G.A.T.T., accord provisoire, et la mise en place de l'Organisation mondiale du commerce — «mondiale» étant un euphémisme pour «multilatérale», dont la tonalité était trop offensive pour le congressiste américain moyen — et d'un système de règlement des différends rigoureux et automatique. Pari presque pascalien de la part de l'Union, qui doit payer le prix de sa vertu multilatérale en perdant des procédures sur des sujets politiquement difficiles — viande aux hormones, bananes —, mais pari qui s'avère historiquement justifié. La superpuissance des États-Unis, alliée à l'atavisme de sa classe politique, rejetant toute contrainte internationale, contient en germe des possibilités de débordements considérables: à preuve la multiplication des procédures de sanction extraterritoriales, à preuve aussi les réticences des États-Unis à s'engager dans les exercices de négociation sectoriels récemment conduits par l'O.M.C., dans les domaines des télécommunications ou des services financiers. Dans ces deux cas, l'Union européenne, forte de sa propre expérience de libéralisation dans les services, a pu pallier la défaillance américaine et s'affirmer comme le recours du système.

Le rôle nouveau dans la sphère multilatérale ne supprime évidemment pas la dimension régionale de la politique commerciale européenne, consubstantielle à l'histoire de l'Union. En même temps qu'elle se constitue en union douanière, en effet, l'Europe renforce sa capacité d'attraction économique pour ses voisins qui sont demandeurs d'une garantie d'accès à un marché vaste et rémunérateur. D'où la multiplication des initiatives régionales, d'abord vers les voisins immédiats de l'A.E.L.E. (absorbés à travers l'Espace économique européen, puis l'élargissement de 1995), puis vers l'Europe centrale et l'Europe méditerranéenne. Dans le premier cas, une série d'accords d'association a traduit la vocation à l'adhésion des pays libérés du joug soviétique: avec un accès asymétrique (libéralisation plus rapide du côté européen), des perspectives d'harmonisation des réglementations en vigueur et le financement d'opérations de restructuration, c'est bien une politique de préparation à l'adhésion qui était mise en place. Vis-à-vis des pays méditerranéens, et avec l'exception de la Turquie, déjà liée à l'Union par une union douanière, c'est la perspective plus lointaine d'une zone de libre-échange qui est ouverte. Elle suscite néanmoins bien des réticences et des inquiétudes de la part de partenaires qui craignent que leurs industries ne soutiennent pas le choc de la concurrence avec l'Europe.

L'Union est liée par une série d'accords de nature différente avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, qui bénéficient au plan commercial de l'accès à droit nul pour la plupart des produits industriels et de contingents d'importation pour les produits agricoles.

Cette politique régionale, plus active que jamais, est néanmoins menacée, à la fois de l'intérieur et de l'extérieur de l'Union.

Menacée de l'intérieur, par l'absence de priorités précises. Partenaire international atypique, l'Union ne peut guère offrir que ce qu'elle a, c'est-à-dire des concessions commerciales. C'est ce qu'elle a fait par exemple à l'égard de l'Afrique du Sud voire du Mexique, dévalorisant d'autant les concessions faites aux pays proches. La France, sous sa présidence, avait essayé de faire reconnaître l'existence de priorités régionales de la politique commerciale européenne: cette tentative avait échoué à cause des soupçons de protectionnisme refoulé, mais surtout des ambitions «présidentielles» de chaque État membre et des quatre commissaires en charge des relations extérieures, tous désireux de promouvoir des liens plus étroits avec leur clientèle présumée.

Menacée de l'extérieur aussi: les contraintes de l'O.M.C. sur les accords régionaux n'ont pas été réactualisés depuis 1947. Leur interprétation est si contentieuse que pas un accord, fût-ce même la constitution du Marché commun originel, n'a été reconnu comme conforme aux règles en vigueur. Le risque n'est donc pas nul qu'une interprétation jurisprudentielle vienne remettre en cause le patient échafaudage d'accords commerciaux communautaires.

Questions et défis à l'horizon 2000

Le cadre de la politique commerciale de l'Union européenne, comme celui de ses principaux partenaires, est appelé à se modifier constamment, en réaction aux pressions créées par l'augmentation spectaculaire des échanges, qu'entretiennent l'évolution des transports et les ruptures technologiques. À bien des égards, les rédacteurs des règles paraissent d'ailleurs à la remorque des entreprises, quand ils ne revendiquent pas haut et clair ce statut, comme le font aujourd'hui les fonctionnaires américains à propos du commerce électronique: plus que jamais, ce qui est bon pour Microsoft est bon pour les États-Unis.

L'Union sera donc appelée à revoir, dans les années qui viennent, soit bilatéralement avec ses partenaires, soit dans le cadre multilatéral, sa politique commerciale. Ce faisant, elle devra résoudre plusieurs questions auxquelles elle n'a toujours pas su répondre dans le passé: pourra-t-elle exorciser ses démons agricoles? Quels liens saura-t-elle trouver avec l'Amérique latine et l'Asie? Comment promouvoir les normes de travail internationales avec ses partenaires? Comment résoudre le problème des parités monétaires? Décidera-t-elle de promouvoir un nouveau cycle de négociations commerciales?

Quelle que soit la problématique choisie, bilatérale — par exemple dans les relations avec l'Amérique Latine — ou multilatérale, l'Union aura à poursuivre le processus de réforme agricole. Elle est engagée, au titre des Accords de Marrakech, à reprendre en 2000 le processus de négociations agricoles à l'O.M.C., indépendamment de tout autre processus. Par ailleurs, l'acquis communautaire en la matière n'est pas transposable aux candidats à l'adhésion d'Europe centrale, sauf à bouleverser à la fois les engagements pris devant l'O.M.C. — et donc à s'exposer à des condamnations par panels interposés et à des rétorsions — et les fragiles équilibres budgétaires communautaires. L'Union, d'ailleurs, n'aura guère le choix, pressée qu'elle sera par les défenseurs du libre-échange agricole et les États-Unis qui, après avoir pris l'initiative du démantèlement de leurs programmes de soutien direct, chercheront à imposer la même discipline à leurs principaux partenaires. L'occasion est donc bonne d'anticiper sur la réforme nécessaire, en valorisant les avantages comparatifs, plutôt que de rester sur la défensive, comme pendant la plus grande partie du Cycle d'Uruguay, pour le plus grand profit des pays tiers, économies émergentes qui ont profité de l'inattention générale pour libéraliser au compte-gouttes leur commerce extérieur.

L'Union saura-t-elle nouer les relations nécessaires avec l'Amérique latine et l'Asie? Depuis la fin du Cycle d'Uruguay, les États-Unis se sont partiellement détournés du système multilatéral pour s'intéresser, d'une part, au continent américain, d'autre part, au Pacifique, pôle de croissance du XXIe siècle. Vis-à-vis de l'Amérique latine, le projet d'une zone de libre-échange de l'Alaska à la Terre de Feu est une traduction commerciale de la doctrine de Monroe et se heurte temporairement au refus du Congrès américain de donner à l'exécutif les pouvoirs de négociation nécessaires. L'approche A.P.E.C. des pays du pourtour du Pacifique était clairement, au départ, une tentative de chantage vis-à-vis de l'Union européenne, dans la phase la plus tendue des négociations du Cycle d'Uruguay, pour menacer d'une mainmise américaine sur le réservoir de la croissance mondiale. Cette vision est écornée par la crise asiatique, mais il serait tout aussi maladroit d'ignorer aujourd'hui le potentiel de croissance de la zone qu'il était hier imprudent d'attendre une croissance exponentielle sur longue période. L'Union européenne a pu se positionner vis-à-vis de ces deux ensembles, d'une part, en profitant d'une demande singapourienne qui a débouché sur le premier sommet Europe-Asie à Bangkok en 1997 et, d'autre part, en suivant l'initiative du Président Chirac, qui a proposé aux dirigeants des pays latino-américains un sommet Europe-Amérique latine. Il faudra maintenant ne pas décevoir les espoirs créés tant vis-à-vis des pays d'Asie, meurtris et fragilisés par la crise financière, qu'à l'égard de l'Amérique latine qui sera un partenaire exigeant pour le commerce agro-alimentaire. En effet, l'Argentine et l'Uruguay ont toujours été les prosélytes les plus irréductibles du démantèlement des soutiens agricoles. Sans doute faudra-t-il méditer les leçons des relations avec le Mexique: après avoir proposé, par l'intermédiaire du Premier ministre d'alors, une association de libre-échange avec l'Union, la France a semblé aux Mexicains freiner des quatre fers dans les enceintes communautaires au risque de paraître manquer singulièrement de suite dans les idées.

Un débat difficile complique, sans doute depuis la rédaction de la Charte de la Havane, ancêtre du G.A.T.T., mais plus encore depuis la fin du Cycle d'Uruguay, la question des normes de travail. Débat difficile qui oppose les États-Unis et la France, d'un côté, aux pays en développement, de l'autre. L'attelage inédit du côté des pays développés a suscité d'emblée la méfiance de leurs partenaires commerciaux: l'enthousiasme de l'administration démocrate pour les normes de travail pouvait cacher bien des arrières pensées protectionnistes, à tout le moins la volonté de faire la part du feu aux syndicats américains et la réputation libre-échangiste de la France n'est pas si bien établie qu'on ne puisse soupçonner ses motivations. Les pays en développement, avec le minimum de mauvaise foi nécessaire, ont donc pu crier au loup protectionniste, prétendant en particulier que les pays industrialisés essayaient de s'en prendre aux bas salaires, qui sont leur avantage comparatif par excellence, contrepartie de niveaux très inférieurs de productivité. Le débat pourrait se figer dans la caricature: il faut néanmoins le faire avancer, sous peine de miner durablement le soutien au libre-échange dans les pays industrialisés. Il est remarquable que les États-Unis, avec un taux de chômage proche en 1997 du taux de chômage naturel, soient suffisamment inquiets de l'effet de la concurrence internationale pour refuser aujourd'hui l'ouverture de leurs frontières aux pays latino-américains. Que dire des inquiétudes européennes compte tenu des taux de chômage de l'Europe continentale?

Les règles commerciales multilatérales n'ont pas davantage intégré le problème des parités monétaires. La libéralisation accrue augmente pourtant l'importance du sujet: les quelques points de droits de douane, dont l'élimination donne lieu à d'âpres débats, ne pèsent rien devant l'ampleur des fluctuations monétaires, qui valent toutes les subventions du monde, pourtant soigneusement encadrées par les textes de l'O.M.C. Il y a plusieurs raisons à cela, dont certaines sont honorables — il est techniquement difficile d'apprécier la sous-évaluation d'une monnaie — et d'autres moins: les administrations du Trésor respectives ont toujours jalousement veillé à ce que leur compétence ne soit pas entamée dans des débats commerciaux, mais le lien entre commerce et monnaie est une réalité, comme en témoigne la vivacité des débats en Europe au moment de l'effondrement du S.M.E. La croissance américaine des années 1990 a profité largement de la «bienveillante négligence» des autorités américaines à l'égard d'un dollar très compétitif, jusqu'à ce que les impératifs de la lutte contre l'inflation poussent le secrétaire au Trésor, M. Rubin, à découvrir les vertus du dollar fort. Demain, plus que dans la rédaction de règles, l'espoir de l'Union réside dans la mise en place de l'euro et son ascension, qui sera nécessairement lente et graduelle, au rang de monnaie de réserve.

L'Europe saura-t-elle assumer la direction du système multilatéral? Rien à attendre des États-Unis de ce côté-là: l'exécutif n'est intéressé que par des accords ponctuels, immédiatement vendables aux groupes de pression, et le législateur se méfie du multilatéral comme autrefois de l'ennemi soviétique. Le champ est pourtant considérable des règles à mettre en place, dans des secteurs aussi importants que l'investissement (un accord entre «gentlemen» à l'O.C.D.E. ignore les partenaires les plus intéressants potentiellement, ceux des grands pays émergents) ou la concurrence, alors même que des contentieux récents démontrent le caractère «explosif» de ces dossiers (fusion Boeing-Mac Donnell pour ne citer que celui-là).

L'enjeu principal de la politique commerciale européenne en 1998 déborde toutefois totalement le cadre du commerce international pour toucher à l'avenir de la construction communautaire. La politique commerciale a longtemps été le cœur de l'identité communautaire. Derrière le mythe bien français de la «préférence communautaire», qui n'a jamais existé que par le niveau des droits imposés à la frontière des six, des neuf, des douze ou des quinze, c'est bien de politique commerciale qu'il s'agissait. Comment maintenir une identité quand s'annonce le libre-échange universel, à un horizon de vingt ou trente ans? C'est à la fois beaucoup et très peu de temps pour que le politique prenne le relais de l'économique dans l'affirmation de l'idée européenne.

Le Banquet, n°11, 1997/2.
Domaine international - thème commerce.