La justice civile devant le contentieux de masse

Le Banquet, n°14, 1999.
Domaine politique - thème justice.
Par Jean-Marie Coulon

Entretien avec Jean-Marie Coulon

Une justice civile en voie d'amélioration

Le Banquet: Commençons par un état des lieux des juridictions civiles, notamment en ce qui concerne leur engorgement, la rapidité et la qualité des jugements rendus. À partir de là, nous pourrions évoquer les causes de la situation présente, comme par exemple l'attitude des Français devant la justice civile et l'évolution de la nature des contentieux.

Jean-Marie Coulon: Il est vrai que la justice civile en France est encombrée, même si, comparée à d'autres pays occidentaux, la situation n'est pas si dramatique que cela. Il faut immédiatement distinguer les niveaux. La justice en première instance est rendue dans des «délais raisonnables» au sens de la convention européenne des droits de l'homme. En effet, le délai moyen pour un tribunal de grande instance est de huit à neuf mois. Mais la situation est plus délicate devant les cours d'appel, où le délai est de 17 mois, et devant la Cour de cassation, pour laquelle il est même difficile d'estimer le délai des pourvois, tant il varie selon les chambres. Il faut toutefois tempérer cette augmentation des affaires sur une moyenne période due à des causes générales, comme l'évolution de la famille et de la propriété. On observe, en effet, un certain tassement observé quelques années, dû en particulier au fait qu'en France la classe moyenne, en gros entre 7 000 et 12 000 francs de revenus mensuels, a peu accès à la justice en raison de ses coûts, qui ne sont pas pris en charge par l'aide juridictionnelle, contrairement aux plus défavorisés. Cela est dû en partie au fait que l'assurance de protection juridique n'est souscrite que par 10% des ménages, contre 60 à 70% en Allemagne.

Devant cette situation, il fallait prendre certaines mesures. D'abord, évidemment, l'augmentation des magistrats, dont le nombre est comparable à celui du début du siècle, et qui a fait l'objet de mesures en ce sens. Ce n'est toutefois pas la solution unique. Il fallait aussi refondre les méthodes de travail du juge et l'accélération des procédures de la justice. Le décret du 28 décembre 1998 a conduit à faire progresser les choses en apportant plus de synthèses et une meilleure collaboration entre les avocats et les juges. Ce décret vise à rendre la justice plus consensuelle, plus synthétique et plus rapide. Celui opère un déplacement du procès en amont de l'audience. La mise en l'état du procès prend une importance considérable, ce qu'avaient déjà voulu les promoteurs du nouveau Code de procédure civile. Il est demandé aux parties de qualifier en droit leurs prétentions et de faire des conclusions récapitulatives, qui sont un résumé synthétique des moyens et prétentions. À partir de là, le dossier présenté au tribunal n'est plus intellectuellement un «fourre-tout». Parallèlement, le juge de la mise en état se voit attribuer des pouvoirs importants. Il se voit reconnaître le droit de statuer sur toutes les questions de procédure, en particulier de compétence. Il peut également retirer l'affaire du rôle quand les parties sont en pourparlers. Il peut la radier en cas d'insuffisante diligence des parties. Il détient en quelque sorte un rôle de juge d'instruction du dossier, mais en collaboration avec les avocats. Cela rend le jugement moins difficile dans son déroulement, notamment lorsqu'il peut reprendre les écritures des parties par visa. L'accent est également mis sur les procédures d'urgence, grâce à des passerelles entre le jugement en référé et le jugement au fond. En ce qui concerne les procédures d'appel, on retrouve les mêmes facilités en ce qui concerne les visas des écritures des parties. Dans la loi du 18 décembre 1998 sur l'accès au droit, il existe des dispositions qui incitent les parties à la transaction grâce à une incitation financière et à la possibilité de donner à cette transaction force exécutoire. Il existe aussi d'autres mesures, notamment en matière de compétence — les tribunaux d'instance se voient reconnaître une compétence jusqu'à 50 000 francs —, de représentation et de concentration des baux commerciaux dans les tribunaux de grande instance.

Prévenir le contentieux

Parallèlement, il faut parler de la médiation et de la conciliation. La loi du 8 février 1995 et celle du 18 décembre 1998 favorisent le règlement amiable des conflits. Ces dispositions épousent une évolution culturelle importante: il n'y a pas une entreprise publique, une chaîne de télévision, un journal important qui n'aient leur médiateur. Apparaît la volonté de recourir aux solutions transactionnelles que connaissent bien les pays anglo-saxons. Leur intérêt par rapport au droit est évident: un jugement règle un conflit tandis qu'une médiation réussie règle également ce qui s'est passé avant et prépare l'avenir. Dans dix ou quinze ans, 15 à 20% des litiges passeront par cette voie. Au Tribunal de grande instance de Paris, on développe le recours à la médiation — il y en a quinze à vingt par mois. Celle-ci avait d'ailleurs commencé de manière prétorienne: la première avait eu lieu à Paris en 1968, dans un conflit collectif du travail. Les médiations sont souvent ordonnées dans les conflits collectifs du travail, les successions et les conflits de copropriété. Un médiateur, par son expérience et son autorité, peut ainsi rapprocher les parties. La conciliation existe aussi depuis vingt ans. Les conciliateurs ont leur place dans les tribunaux d'instance et, très souvent, ils entendent les parties au cours de l'audience et un accord peut être homologué à la fin de celle-ci. Les tribunaux devraient être moins chargés par une procédure mieux comprise par les parties et un recours à des solutions en amont du contentieux. Ces modes alternatifs de règlement des conflits s'inscrivent dans le processus judiciaire marqué par la souplesse et la volonté des parties de trouver un intérêt à se rapprocher. Il sera ainsi demandé au juge d'entériner leur accord.

Je n'ai pas encore parlé de l'accès au droit, pour lequel la loi du 18 décembre 1998 a permis de franchir un pas supplémentaire. La possibilité pour les Français de connaître leurs droits avait déjà été rendue plus facile par la loi du 10 juillet 1991. La loi de 1998 lui a donné sa pleine dimension. D'ailleurs, elle lie cet accès au droit aux modes de règlement alternatifs des conflits. Le législateur de 1991 a créé des conseils départementaux d'aide juridique, devenus en 1998 des conseils départementaux d'accès au droit, présidés par le président du tribunal, qui comportent des représentants du préfet, des collectivités locales, des professions judiciaires, des associations, etc. Ils doivent mettre en œuvre cette politique d'accès au droit ou labelliser les actions conduites. Ils se sont vu reconnaître la responsabilité de fédérer l'ensemble des dispositifs d'accès au droit. À Paris, nous avons quarante agents d'accès au droit qui sont des emplois-jeunes. Ils sont répartis dans les centres d'action sociale et des permanences d'associations. Ils font de l'information juridique et de l'accompagnement dans les démarches et non des consultations, qui sont de la responsabilité des avocats. Actuellement, nous créons trois maisons de justice et du droit dans Paris. Outre l'accès au droit, s'y dérouleront des consultations, des médiations pénales et civiles. Des délégués du Médiateur de la République et des conciliateurs seront également présents.

Les limites de la déjudiciarisation

Le Banquet: Parallèlement à ces mesures, et pour limiter l'encombrement des tribunaux, il faut aussi parler de la déjudiciarisation de certaines procédures. Celle concernant le divorce à l'amiable est en discussion. Il pourrait y en avoir d'autres. Êtes-vous favorable à une évolution dans ce sens, et dans quels domaines, ou craignez-vous que cette déjudiciarisation ne s'accompagne d'un retrait du droit?

J.-M. C.: Je ne crois pas au retrait du droit, mais au contraire à son développement comme on le voit sur le plan économique et avec le développement du droit européen, même si ce développement ne passe pas toujours par un rôle croissant du juge. Par ailleurs, je ne crois pas qu'il faille voir en la médiation et en la conciliation un moyen essentiellement de lutter contre l'encombrement des juridictions — même si c'en est la conséquence logique. Si l'on conçoit cette politique comme un outil de désengorgement des tribunaux, on risque d'en faire un instrument d'une justice à deux vitesses. Sur la déjudiciarisation, il y a matière à réflexion. Pour le divorce, on est en plein débat. Or, en ce domaine, sont aussi en cause des délais un peu longs. Pour les réduire, toutes les possibilités doivent être discutées et il faut attendre les conclusions des groupes de travail mis en place par le garde des sceaux. Pour les autres matières, on pourrait s'inspirer de ce qui existe en matière d'accidents de la circulation: l'obligation d'une tentative de transaction avant de saisir un juge. La question de la déjudiciarisation est souvent de savoir au profit de qui elle interviendrait, et dans quelles matières. Le point essentiel est de ne pas aborder le débat dans une perspective de régulation des flux contentieux, mais en s'interrogeant sur la possibilité de recentrer l'intervention du juge sur ce qui est son office: trancher des litiges en appliquant la règle de droit.

Le Banquet: On peut quand même citer certaines questions: est-il vraiment nécessaire de faire intervenir un juge pour modifier en l'accord des parties un contrat de mariage? Ne pourrait-on faire l'inventaire de ce genre de cas?

J.-M. C.: Je ne crois pas que ce soit une bonne solution pour désengorger les tribunaux.

Le Banquet: Vous avez évoqué un léger tassement de certains contentieux.

J.-M. C.: C'est dû essentiellement à la situation économique qui fait que certaines personnes ne peuvent avoir accès à la justice.

Un accès à la justice encore inégal

Le Banquet: La réforme de l'aide juridictionnelle vous paraît-elle à la mesure des besoins?

J.-M. C.: Le budget de l'aide juridictionnelle est d'1,4 milliard de francs en 1999, ce qui n'est pas rien, mais reste sans doute insuffisant. Certaines associations d'avocats demandent qu'elle puisse être accordée jusqu'à des revenus de 10 000 francs par mois. Mais le problème majeur d'accès à la justice en France tient à la méconnaissance des règles d'assurance de protection juridique. Les citoyens ont l'impression que leur liberté n'est pas entière dans le choix des avocats et la possibilité de faire ou non un procès et que les plafonds sont trop contraignants en matière d'honoraires. Certains avocats n'y sont pas non plus toujours favorables. Il n'y a pas vraiment de débat sur cette question.

Le faux problème du juge unique

Le Banquet: Une question est sous-jacente à certains de vos propos: celle du juge unique, qui vaut d'ailleurs aussi bien pour la justice civile que pour la justice administrative.

J.-M. C.: C'est largement un débat franco-français. Notre code de procédure civile prévoit trois possibilités. Le juge unique, le juge rapporteur et l'instance collégiale. Il y a un principe de réalité: certaines juridictions fonctionnent ainsi. D'ailleurs, certaines associations professionnelles considèrent que le juge rapporteur est un juge unique déguisé. Il doit rapporter à la collégialité; le jugement est alors signé par le président de la juridiction contrairement à celui rédigé par le juge unique. L'essentiel réside dans l'instruction des dossiers, qui peut parfaitement être faite par un seul juge. Si ce juge instruit le dossier, il le connaît et il est donc le mieux à même de juger l'affaire. Il faut évidemment des correctifs: la collégialité en est un, si l'affaire en vaut la peine; les parties peuvent toujours la demander. La collégialité a certes des avantages sur la formation et la richesse des échanges, mais elle n'est pas indispensable pour les affaires simples et pour lesquelles la jurisprudence est claire. À Paris, 50% des jugements sont rendus par des juges uniques et chaque chambre peut, en fonction de sa spécialité, avoir recours à tel type de formation de jugement. Deux autres critiques me paraissent superflues: la justice deviendrait médiane ou, à tout le moins, les décisions rendues. Son indépendance serait en outre menacée car la collégialité garantit l'anonymat. Personne ne met pourtant en doute la valeur du juge des référés. En réalité, tout réside dans le correctif de la collégialité toujours possible.

Le Banquet: La répartition entre juge unique, juge rapporteur et formation collégiale se fait selon quels critères?

J.-M. C.: Chaque chambre le décide en fonction de la nature des affaires. Chacune a un contentieux précis: successions, contrats, brevets et marques, construction, copropriété, contentieux bancaire, etc.

Le Banquet: On pourrait aussi parler de l'exécution provisoire.

J.-M. C.: Les deux questions sont liées. J'avais proposé de renverser la règle et de faire de l'exécution provisoire la règle, avec quelques correctifs. À mes yeux, il existe des raisons sociologiques importantes qui font qu'un jugement sans exécution provisoire est comme une voiture à trois roues. Une systématisation de l'exécution provisoire pourrait avoir des conséquences considérables sur la portée des jugements et l'écoulement du stock des affaires. Il existe certes des risques, mais il suffit d'imaginer certains cas d'interdiction ou la possibilité pour le premier président de la Cour d'appel de la suspendre. Le garde des sceaux a fait savoir qu'elle y était favorable. Dans les faits, elle est prononcée dans 70 à 75%, voire plus en matière commerciale. Le problème ne se pose d'ailleurs pas en référé où elle est, par définition, systématique.

Le Banquet: Que penser de la présence des juges dans de nombreuses commissions administratives? Au-delà de la charge de travail, ne peut-on penser qu'elle donne une image faussée de l'office du juge?

J.-M. C.: Je le crois aussi. Le législateur prévoit de faire appel au juge de manière souvent considérable et inconsidérée. Aujourd'hui, la place du juge n'est plus celle qu'elle était il y a dix ou vingt ans. On s'achemine de plus en plus vers une séparation des pouvoirs.

Éviter les abus de procédure

Le Banquet: La répartition des contentieux entre les juridictions judiciaires ou administratives vous paraît-elle encore satisfaisante? On peut d'autant plus se poser la question que, dans certains contentieux, les parties, aidées par les avocats, paraissent presque, suivant la procédure qu'elles utilisent, avoir le choix du type de juge auquel elles s'adressent et n'hésitent pas à multiplier les contentieux parallèles.

J.-M. C.: Le principe de la dualité de l'ordre des juridictions fait l'objet d'un débat doctrinal. Cette question met en cause beaucoup d'habitudes. Il est par ailleurs certes dommageable de voir la justice instrumentalisée par les parties. On peut voir des procès paralysés par la constitution abusive de parties civiles. On peut prolonger un litige en utilisant toutes les voies de recours. Dans certains cas, on aboutit à un crédit à bon compte en faisant jouer toutes les procédures. La finalité de l'institution judiciaire n'est pas de s'y prêter et le devoir des juges est d'utiliser les règles de procédure normales pour éviter ces situations où ceux qui ont le plus de moyens peuvent paralyser une situation. L'exemple du juge de l'exécution en est une illustration: l'exécution n'est rien d'autre qu'une voie de recours déguisée. Toute la conception de la procédure est en cause. Certains avocats considèrent que la procédure doit être totalement accusatoire. Certains juges estiment, pour leur part, que la procédure doit être inquisitoire. En fait, la conception de la procédure civile est mixte, pour partie inquisitoire, pour partie accusatoire. Lorsque le procès est engagé, le juge a un rôle actif. Le décret du 28 décembre 1998 va dans ce sens.

Le Banquet: Ce qui est très différent de la justice pénale.

J.-M. C.: Certes, celle-ci est, en France, fondée sur l'inquisitoire. Cependant les justices civile et pénale se rejoignent, notamment sous l'influence de la Cour européenne des droits de l'homme — égalité des armes, impartialité du juge…

Le Banquet: Quelles sont les voies d'amélioration qui restent à explorer, notamment si l'on considère la distance entre votre rapport et les décisions? Ensuite, quel jugement peut-on parler globalement sur la qualité des décisions rendues?

J.-M. C.: Sur le premier point, il est clair que l'essentiel a été fait. On pourrait encore avancer plus sur l'exécution provisoire. Il faut être en tout cas prudent pour une justice qui épouse autant les mouvements de la société et qui peut si aisément conduire à une atteinte à certaines libertés publiques. Pour la plupart des justiciables, la qualité des jugements tient à sa rapidité et l'essentiel des lettres critiques que je reçois porte sur leur lenteur. Une réponse dans un délai raisonnable est le facteur déterminant de sa crédibilité: la société tolère de moins en moins des réponses judiciaires ou administratives lentes. Il faut donc une réponse adaptée dans le temps. Un jugement n'est pas non plus une œuvre de doctrine: il consiste à dire pourquoi telle partie a gagné ou perdu.

Propos recueillis par Nicolas Tenzer et Marc de Monsembernard

Le Banquet, n°14, 1999.
Domaine politique - thème justice.