Les Nations unies et la « Nation indispensable » dans l'ombre de l'Irak303

Le Banquet, n°21, 2004/2.
Domaine international - thème États-Unis.
Par Simon Chesterman · Heiko Nitzschke
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Le président George W. Bush se passa des Nations unies pour entrer en Irak, mais eut besoin de l'ONU pour en sortir. Ce récent enthousiasme pour l'ONU place l'organisation dans une position délicate : la pire chose n'étant pas de se voir repousser comme quantité négligeable par le pays le plus puissant du monde, mais de voir ce pays vous étreindre en vous appelant la solution à ses problèmes.

La relation entre États-Unis et Nations unies a toujours été ambiguë. Cela reflète en partie l'inquiétude à l'égard des « complications à l'étranger » qui émaillent l'histoire des États-Unis. Le président américain Woodrow Wilson fut l'un des artisans de la Société des Nations, mais son pays refusa d'y adhérer en raison de forts courants isolationnistes. Ces courants n'empêchèrent pas les États-Unis de jouer un rôle essentiel dans la création des Nations unies, même s'ils ont été dès le début un partenaire peu fiable. Les gouvernements américains ont tendance à adopter une approche fonctionnelle des Nations unies, considérées comme un forum utile pour la politique étrangère uniquement quand cela sert leurs intérêts nationaux. Contrairement à l'approche « européenne », pour qui le multilatéralisme présente un intérêt en soi.

L'ambivalence actuelle à propos de l'ONU vient aussi de la période géostratégique inhabituelle à laquelle le XXIe siècle s'affronte. Car le pays le plus puissant de la planète, qui dépense autant pour sa défense que l'ensemble des vingt pays suivants, est aussi celui qui a le plus peur.

Les retombées diplomatiques de la guerre en Irak ont certainement été l'épreuve la plus rude qu'ait connue la relation entre les États-Unis et l'ONU à ce jour. Beaucoup ont prédit une détérioration durable de l'ONU en tant que centre du système multilatéral de paix et de sécurité. Dans une perspective à long terme, cependant, on peut voir cet épisode comme un autre exemple – quoique extrême ‑ de la réticence historique à se soumettre à des complications internationales.

Ce qui confère à la crise irakienne une importance particulière, c'est qu'elle a conduit à la fois les États-Unis et les Nations unies à redéfinir leur rôle au cours des périodes post-Guerre froide et post-11 septembre. Pour les États-Unis, cela s'est parfois caractérisé par ce « moment impérial », où ils ont commencé à utiliser la puissance militaire exceptionnelle qu'ils possèdent en tant que seule superpuissance, ou « hyper puissance ». Du côté des Nations unies, la crise irakienne a incité le Secrétaire général à créer une commission de haut niveau chargée de réévaluer la possibilité pour un État de réagir collectivement à des menaces lorsqu'il se trouve en situation de vulnérabilité et qu'il a la capacité d'y répondre unilatéralement.

La capacité de l'ONU à négocier le virage glissant entre inadéquation et complicité avec la politique étrangère américaine déterminera en grande partie l'histoire du XXIe siècle.

D'un « multilatéralisme autoritaire » au « multilatéralisme à la carte »

« Les Nations unies sont actuellement à un carrefour de leur développement en tant qu'organisation internationale. [… Alors] même que les Nations unies s'affrontent à un avenir incertain et critique, ses chances de succès sont menacées par l'intérêt et le soutien déclinants des États-Unis. Les États-Unis risquent fort d'être responsables de la désagrégation de l'ONU, à moins que nous nous engagions à renforcer l'institution ».

Cette déclaration, qui rappelle les tensions actuelles entre les États-Unis et les Nations unies, a été faite par deux sénateurs américains en 1973. Les crises de justification ne sont pas nouvelles aux Nations unies, ni contradictoire le soutien de son membre le plus puissant.

La fin de la Guerre froide et de la confrontation des deux superpuissances, et le coup porté au dispositif de sécurité mis en place après la Seconde Guerre mondiale, représentaient une nouvelle opportunité pour l'ONU. Le point culminant a peut-être été la présidence de George H.W. Bush (1989-1993). Ambassadeur des États-Unis auprès de l'ONU dans les années 1970, Bush père comprit l'importance de se tourner vers l'ONU lors de l'invasion du Koweït par l'Irak en 1990 – en rupture évidente avec la Charte des Nations unies. Galvanisé par le soutien que le Conseil de Sécurité apporta à l'opération Tempête du Désert, Bush proclama la naissance d'un « nouvel ordre mondial », où l'ONU pouvait enfin remplir son rôle initial de gardien de la paix et de la sécurité internationales et « où les règles du droit supplanteraient la loi de la jungle ». Une rhétorique grisante vit un sommet du Conseil de Sécurité en présence de chefs d'États imposer un mandat élargi pour le maintien de la paix et la sécurité. Pourtant, la confiance dans le multilatéralisme n'avait pas supplanté les intérêts nationaux. Même pour la première guerre d'Irak, Bush admet aujourd'hui que « [si] à n'importe quel moment, il était devenu clair que nous allions échouer, nous aurions renoncé au mandat de l'ONU et mis sur pied une entente multinationale indépendante, fondée sur une amicale participation arabe et alliée ».

L'arrivée de Clinton à la présidence marqua le début d'une époque euphorique, où l'ONU fut considérée comme un cadre de coopération et un organe de légitimation permettant aux États-Unis de poursuivre ses intérêts nationaux et de promouvoir les valeurs américaines. En dépit de nobles propos concernant un « multilatéralisme réaffirmé », l'administration Clinton se révéla bientôt un allié volatile et peu fiable pour les Nations unies. Sous la présidence Clinton, il y eut des innovations importantes, comme la création d'un tribunal pénal ad hoc pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda avec le soutien de l'ambassadrice de Clinton auprès de l'ONU, Madeleine Albright. Mais le système onusien connut également certaines crises très sérieuses avec l'ex-Yougoslavie, la Somalie et le Rwanda.

C'est aussi sous le gouvernement Clinton que la question irakienne fut à l'origine de dissensions importantes au sein du Conseil de Sécurité. Ces dissensions concernaient les conséquences humanitaires des sanctions, les prétendues armes de destruction massive de l'Irak et les zones de « non-survol » imposées et appliquées par les États-Unis et la Grande-Bretagne (avec le soutien temporaire de la France).

À la lumière des tensions diplomatiques des récentes années et des tendances apparemment unilatérales de l'actuelle administration américaine, on serait tenté de voir les années 1990 comme l'âge d'or des relations entre les États-Unis et l'ONU. Ce serait une erreur.

Premièrement, l'expansion du rôle et des mandats de l'ONU au cours de cette « décennie singulière » a été rendue possible uniquement parce que les États-Unis ont permis à l'ONU de jouer ce rôle. À l'exception notable de la guerre du Golfe en 1991, les années 1990 se sont caractérisées par une divergence importante entre les priorités américaines et les domaines où l'ONU avait un rôle majeur à jouer. Les intérêts stratégiques des États-Unis se situaient en Corée du Nord, en Chine, en ex-Union Soviétique et au Moyen-Orient ; les préoccupations prioritaires étaient la prolifération des armes de destruction massive et, de plus en plus, le terrorisme international, comme en témoigne le discours du président Clinton devant l'ONU en 1998, qui traitait uniquement de cette question. Le Conseil de Sécurité de l'ONU, en revanche, se souciait essentiellement des urgences humanitaires et des guerres civiles en Afrique, dans les Balkans et au Timor Oriental ; il y avait aussi le problème de la protection des civils et du degré des interventions humanitaires. Les événements du 11 septembre 2001 conduisirent à une convergence rapide de ces priorités, avec des conséquences fâcheuses à la fois pour les États-Unis et pour l'ONU.

Deuxièmement, la croyance en une décennie de « l'âge d'or » méconnaît la nature faustienne du pacte conclu entre les États-Unis et l'ONU. La recherche d'une légitimité onusienne était un facteur important pour la politique étrangère lors des nombreuses interventions militaires des années 1990, mais cette légitimité a parfois été aussi précieuse pour les Nations unies que pour l'État qui cherchait à l'obtenir. En réalité, les États-Unis démontrèrent à plusieurs reprises qu'ils étaient prêts, plus que toute autre grande puissance, à faire virtuellement cavalier seul au sein d'un forum international si leurs intérêts, leurs principes ou leur politique nationale l'exigeaient. En 1991, lors de la guerre du Golfe et d'autres interventions, il était important pour les États-Unis de se tourner vers les Nations unies, aussi bien en termes de répartition de la charge qu'en termes d'autorité normative.

L'arrivée au pouvoir du président George W. Bush marqua cependant un glissement significatif des relations entre les États-Unis et l'ONU. En prenant ses fonctions en janvier 2001, Bush parla d'une politique étrangère « humble » et de son aversion pour les projets « d'édification d'États » de ses prédécesseurs. Au cours des premiers mois, l'administration Bush adopta un « multilatéralisme à la carte » en politique étrangère : elle rejeta le protocole de Kyoto, retira sa signature des statuts de la Cour pénale internationale (CPI) et s'employa activement à miner un accord visant à interdire les armes miniatures.

Le multilatéralisme sélectif n'était pas une idée neuve, mais il s'accompagna d'un glissement idéologique significatif dans la façon dont le nouveau gouvernement envisageait le multilatéralisme en général et les Nations unies en particulier. Les précédents occupants de la Maison Blanche s'étaient montrés pragmatiques lors de leurs négociations avec l'ONU – approche caractérisée par l'actuel ministre des Affaires étrangères, Colin Powell, et le secrétaire d'État adjoint, Richard Armitage. Mais un petit groupe de décisionnaires politiques, regroupés sous l'appellation de « néo-conservateurs », adopta une attitude de défiance idéologique vis-à-vis de l'ONU. Ce groupe influent, comprenant le vice-président Dick Cheney, le secrétaire adjoint à la Défense, Paul Wolfowitz, et l'ancien président du Comité consultatif pour la Défense, Richard Perle, considérait les Nations unies comme fondamentalement gênantes pour les intérêts et les objectifs américains. Ces divergences intergouvernementales entre le ministère des Affaires étrangères et le Pentagone ont dans une large mesure déterminé la relation entre les États-Unis et l'ONU lors de la crise irakienne traitée ci-après.

Les événements du 11 septembre 2001 ont totalement bouleversé l'équation. Il est important de noter que les États-Unis ont reçu un soutien fort et sans équivoque de la part du système onusien. Une résolution condamnant les attaques a été rapidement adoptée, avalisant la guerre en cas de légitime défense. Elle fut suivie par la résolution 1373 (2001), qui créait un Comité contre le terrorisme et obligeait tous les pays à couper tout financement ou refuge aux terroristes. Cette administration, qui doutait des mérites de l'ONU, adopta chaleureusement le multilatéralisme pour mener ce qu'on appela bientôt la « guerre contre le terrorisme ».

Mais cette convergence d'intérêts fut brève. Les attaques du 11 septembre avaient durci la vision manichéenne de l'administration en termes de relations internationales, divisant le monde entre partenaires dociles et récalcitrants. Les pulsions unilatéralistes l'emportèrent quand Washington précisa l'option d'une résolution du Conseil de Sécurité autorisant une action militaire américaine contre l'Afghanistan (que le Conseil de Sécurité était prêt à adopter). Afin de garder la plus grande liberté d'action militaire et politique possible, l'administration Bush rétorqua que l'emploi de la force se justifiait en cas de légitime défense en vertu d'une lecture large de l'article 51 de la Charte des Nations unies.

Pendant ce temps, le capital de sympathie des autres pays – et des alliés historiques – envers les États-Unis se diluait rapidement. La circonspection à l'égard de l'unilatéralisme américain se confirma avec la doctrine de préemption intégrée dans la National Security Strategy de 2002. Cette doctrine affirmait que les États-Unis « n'hésiteraient pas à agir seuls, si nécessaire, en exerçant leur droit de légitime défense par une action préventive ». Avec une politique déclarée de dissuasion vis-à-vis d'adversaires potentiels espérant égaler la puissance américaine, ce document de stratégie conférait implicitement un statut unique aux États-Unis, les plaçant hors de portée des lois internationales s'appliquant aux autres pays. Il devint vite clair que la voie multilatérale choisie par l'administration Bush pour la « guerre contre le terrorisme » ne s'appliquerait pas aux autres domaines de la politique étrangère américaine. En décembre 2001, par exemple, les États-Unis se retirèrent du Traité anti-missiles balistiques de 1972 avec la Russie et l'administration Bush continua de saper la Cour pénale internationale en s'efforçant de conclure des traités bilatéraux avec plusieurs pays afin d'empêcher l'éventuelle extradition de citoyens américains. Au cas où un membre des forces armées américaines serait extradé vers les Pays-Bas, par exemple, la législation prévoyait une intervention armée pour « sauver » ladite personne.

Quand les États-Unis commencèrent à exercer des pressions sur les alliés pour qu'ils soutiennent la politique de changement de régime en Irak, la circonspection céda la place à une hostilité affichée.

La crise irakienne, 2003-2004

Tout au long de son existence, l'ONU a affronté de nombreuses crises qui ont conduit certains à douter de sa pertinence. Les tensions paralysantes au moment de la Bosnie en 1992-1995, le retrait honteux de Somalie en Octobre 1993, la passivité devant le génocide rwandais en 1994 et les divisions sur le Kosovo en 1999 furent, d'après certains experts, aussi fatales à l'organisation que l'impasse sur le dossier irakien début 2003. Mais les divisions sur la question irakienne ne se sont pas limitées au Conseil de Sécurité de l'ONU. Elles se sont étendues à l'OTAN et ont porté un rude coup à toute idée de cadre commun en matière de politique étrangère et de sécurité au sein de l'Union européenne. La dynamique qui a présidé à la phase préparatoire et à la période qui a suivi la crise irakienne peut être vue comme un « double endiguement » : alors que le Conseil de Sécurité tentait de circonscrire le régime de Saddam Hussein qui représentait une menace pour la paix et la sécurité internationales, certains membres s'efforçaient d'utiliser le Conseil pour circonscrire les États-Unis. Cette stratégie fut vouée dès le départ à l'échec avec la résolution unanime de novembre 2002 mettant en place ce qui devait aboutir à la collision de mars 2003 avec le début des hostilités en Irak.

La guerre et la période qui suivit correspondent à trois phases distinctes de la relation complexe entre les États-Unis et l'ONU traitées successivement ici.

Double endiguement

Un groupe de « faucons » influents, à l'intérieur et à l'extérieur de l'administration Bush, sous la houlette des néo-conservateurs et du secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld, commença à exercer des pressions en faveur d'un changement de régime à Bagdad immédiatement après les attaques du 11 septembre. En tant que membres du « Projet pour un Nouveau Siècle Américain » (comité d'experts conservateurs à Washington), les néo-conservateurs avaient fait pression sur l'administration Clinton dès 1998 pour débarrasser l'Irak du régime de Saddam Hussein, si nécessaire par la force. Le lendemain de l'attaque du Pentagone et du World Trade Center par des avions de ligne, les faucons de l'administration Bush estimèrent lors d'une réunion du Conseil de sécurité nationale que les États-Unis devaient profiter de l'occasion pour placer l'Irak en haut de la liste des cibles de la « guerre contre le terrorisme ». Wolfowitz et d'autres prétendirent que l'Irak constituait une menace plus grande pour la sécurité des États-Unis que l'Afghanistan. Rumsfeld observa que Bagdad offrait de « meilleures cibles » que Kaboul. Invoquant le manque de preuves et le risque de s'aliéner des alliés, Powell réussit à persuader le président de surseoir à l'invasion de l'Irak – en tout cas pour le moment.

Encouragés par la victoire rapide contre les Talibans en Afghanistan fin 2001, les faucons firent des efforts concertés pour rallier l'administration à l'idée d'une action militaire contre l'Irak. Selon Richard Haass, l'ancien chef de la planification politique au ministère des Affaires étrangères, la décision finale en faveur de la guerre fut prise à la fin du printemps 2002. Le débat au sein de l'administration Bush se déplaça. La question n'était plus de savoir si Saddam devait être désarmé militairement, mais si un mandat du Conseil de Sécurité était nécessaire.

Alors que les faucons plaidaient en faveur d'une action unilatérale, un camp multilatéraliste, préférant porter la question devant le Conseil de Sécurité, émergea autour de Powell et Armitage. Ils soutinrent qu'une guerre contre l'Irak représentait un tel défi et comportait de tels risques qu'une action militaire unilatérale n'était tout simplement pas envisageable. Les États-Unis avaient besoin de partenaires de coalition et, pour ce faire, l'implication du Conseil de Sécurité était nécessaire. Début août, lors d'une conversation en privé, Powell assura le président Bush qu'il pouvait rallier la plupart des pays – y compris la France – à l'idée d'une guerre contre l'Irak.

Après des mois de discussions au sein du gouvernement, les arguments avancés par « le camp Powell » l'emportèrent et, le 12 septembre 2002, le président Bush fit un discours capital devant l'Assemblée générale de l'ONU, dans lequel il annonça la volonté des États-Unis de « travailler avec le Conseil de Sécurité de l'ONU afin de relever notre défi commun ».

Pourquoi les États-Unis, parfois surnommés le « Permanent 1 » du Conseil (P1), décidèrent finalement de porter la question devant les Nations unies ? Deux explications se dessinent. Selon la première, et la plus largement acceptée, les États-Unis comprirent que leurs alliés en Europe et au Moyen-Orient seraient moins susceptibles de soutenir une action contre l'Irak qui n'aurait pas obtenu l'aval des Nations unies. Ce soutien était moins important sur un plan militaire que sur un plan politique et économique. Les États-Unis n'avaient jamais été portés à chercher une coopération autre que symbolique en cas de conflit, mais le soutien des alliés leur aurait permis de reporter sur eux une grande partie des dépenses du conflit (comme ce fut le cas lors de la guerre du Golfe). Cela s'appliquait, a fortiori, sur la reconstruction après la guerre.

La deuxième explication était liée au soutien politique international et plus en rapport avec la situation intérieure des États-Unis. Les sondages montraient régulièrement qu'une action multilatérale serait mieux vue qu'une action unilatérale par une grande majorité d'Américains, malgré une tension évidente au sein des milieux gouvernementaux concernant les complications qu'une recherche d'aval de l'ONU occasionneraient, au regard des bénéfices à en retirer. À la fin du mois d'août 2002, Colin Powell convainquit apparemment ses collègues qu'ils n'avaient pas grand chose à perdre en impliquant le Conseil de Sécurité. Cela accroîtrait la pression sur l'Irak sans engager nécessairement les États-Unis dans une lourde procédure.

Un certain nombre de membres de l'establishment républicain de la politique étrangère avaient averti publiquement des dangers d'une action unilatérale, ce qui a pu faire basculer en faveur d'un détour par New York avant de prendre la route de Bagdad.

La voie multilatérale semblait payante pour l'administration Bush. Après des négociations tendues au Conseil et une pression diplomatique de Washington sur les membres élus en particulier (E-10), le Conseil adopta à l'unanimité, le 8 novembre 2002, la résolution 1441, qui accordait à l'Irak « une dernière possibilité de s'acquitter de ses obligations de désarmement » et aboutit au retour des inspecteurs de l'ONU en Irak. Au cours des mois suivants, la discorde au sein du Conseil sur le passage à la désormais célèbre « deuxième résolution » atteignit des sommets jamais vus. Pour certains membres du Conseil, notamment la France, la Russie et l'Allemagne, la question de l'Irak était devenue une question de nature plus large. Un responsable aurait dit que « les membres [du Conseil de Sécurité] ont fini par avoir le sentiment de devoir résister à l'unilatéralisme américain ».

Finalement, l'échec des négociations renforça au sein du gouvernement la position de ceux qui voyaient le Conseil comme « un bourbier à contourner et non un organe légitimant à courtiser ». Cela eut également des conséquences sur le rôle éventuel de l'ONU pendant ou après la guerre.

Avant la guerre, les discussions aux États-Unis n'évoquaient la fonction politique des Nations unies que lorsque la question du financement de l'occupation était abordée. Deux scénarios discrets sur l'après-guerre en Irak circulaient déjà avant l'invasion de mars. Le premier concordait dans les grandes lignes avec le plan que le Pentagone avait ébruité en octobre 2002 : un gouvernement militaire dirigé par les Américains sur le modèle de l'occupation américaine au Japon, les Nations unies fournissant l'aide humanitaire. Le second scénario, avancé par la Grande-Bretagne et, dans une moindre mesure, par le ministère des Affaires étrangères américain, accordait un rôle plus large – quoique non défini – aux Nations unies. Cette position, implicitement contenue dans la déclaration des Açores faite par les dirigeants de Grande-Bretagne, d'Espagne et des États-Unis bien avant le déclenchement des hostilités, fut ensuite minimisée par l'administration Bush.

En témoignant devant le Comité des affaires étrangères du Sénat en février 2003 (Senate Foreign Relations Committee), le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Défense affirmèrent que les États-Unis – et non les Nations unies ou un quelconque gouvernement provisoire d'exilés irakiens ‑ prendraient la situation en main à Bagdad. Les tâches d'ordre civil seraient sous l'autorité du nouveau Bureau pour la reconstruction et l'assistance humanitaire du Pentagone (ORHA) créé par Bush le 20 janvier 2003. Le directeur de l'ORHA, le général à la retraite Jay M. Garner, devait rendre compte au président par l'intermédiaire du général Tommy Franks et du ministre de la Défense, Donald Rumsfeld.

Quand la guerre commença, les responsables américains et britanniques examinèrent avec l'ONU la possibilité de transformer le programme « Pétrole contre nourriture », voté par le Conseil de Sécurité en avril 1995, en un dispositif plus souple permettant aux Nations unies de contrôler les biens acquis sous ses auspices à travers le pays.

L'idée que les revenus du pétrole couvriraient effectivement les dépenses militaires engagées par les États-Unis pour vaincre et administrer l'Irak ne circulait qu'au sein du groupe d'experts le plus radical. Ramener la phase d'opérations de l'après-guerre sous les auspices de l'ONU comportait d'autres avantages financiers. Chris Patten, le commissaire européen aux Affaires étrangères, avait publiquement déclaré avant la guerre que, si les États-Unis attaquaient l'Irak sans l'aval du Conseil de Sécurité, l'Union européenne pourrait refuser de payer pour sa reconstruction.

Pour sa part, le Secrétariat de l'ONU hésitait à s'engager sur un scénario d'après guerre en Irak. La cellule de planification, déjà mise en place, fut démantelée en décembre 2002 en raison de l'inquiétude que son existence soit interprétée comme faisant du tort aux inspecteurs de l'ONU en Irak. Le rapport interne et confidentiel de « pré-planification » demandé en février 2003 fut immédiatement divulgué à la presse. Le rapport précisait que, les Nations unies n'ayant pas la capacité d'assumer la responsabilité d'administrer l'Irak, un processus similaire à l'Afghanistan était préférable. L'option choisie – dans le contexte d'une réflexion préalable comme le fit remarquer plus tard le Secrétaire général, Kofi Annan – prévoyait une mission d'assistance, assortie d'une aide dans le domaine politique, sur le plan de réconciliation nationale et la promotion d'un gouvernement démocratique rétablissant l'autorité de la loi. Le peuple irakien devait déterminer lui-même ses structures de gouvernement, son cadre légal et les compromis entre les différents groupes.

Il y a bien sûr une certaine ironie dans cette polémique sur la planification. Il était normal de critiquer les Nations unies qui, au Timor Oriental en 1999, avaient été incapables de prévoir le scénario (déchaînement de violence après un vote de séparation avec l'Indonésie) que beaucoup considéraient comme l'issue probable d'une consultation populaire menée par l'ONU et dont la sécurité était assurée par les militaires indonésiens. En Irak, on critiqua les Nations unies pour s'être engagées dans des réflexions préliminaires à propos d'une éventualité, que la plupart estimaient inévitable. Mais la tension lors du processus de planification reflétait également l'inquiétude suscitée par le rôle dévolu aux Nations unies, qui offraient ainsi une couverture politique à ce qui devait devenir l'occupation militaire américaine.

Changement de régime

La décision américaine de partir en guerre contre l'Irak le 20 mars 2003 sans résolution du Conseil de Sécurité porta un rude coup au Conseil et au système fondé sur la loi internationale. Le président Bush et de nombreux spécialistes accusèrent le Conseil – et le système onusien en général – de manquer à ses responsabilités et prédirent la faillite de l'organisation. Le lendemain du début de la campagne de bombardement, Richard Perle salua la « mort » de l'ONU et posa en principe que la légitimité de l'invasion était conférée par une « coalition bien disposée de démocraties libérales ».

De nombreux experts et diplomates, à l'intérieur et à l'extérieur de l'ONU, troublés de voir la diplomatie s'effriter au cours de la phase préparatoire de la guerre, jugèrent différemment la rupture diplomatique et ses conséquences. Selon Michael W. Doyle, « la performance du Conseil à propos de l'Irak en mars 2003 fut à la fois – et dans des proportions égales – une énorme déception et un gigantesque soulagement. Cela décevait tous les espoirs de voir ce forum international essentiel pour la politique multilatérale réussir une politique commune viable. Dans le même temps, cela prouvait, à la surprise d'un grand nombre, qu'il ne se laissait ni intimider ni acheter par aucune puissance, qu'elle soit permanente ou “hyper” ».

La période qui précéda la guerre ne fut pas seulement à l'origine de profondes divisions au sein des membres du Conseil de Sécurité. De graves tensions naquirent aussi au Secrétariat de l'ONU. Pendant la période des « opérations de combat majeures » en Irak, une divergence de vues importante se fit jour au sujet de ce que le Secrétaire général, Kofi Annan, devait dire à propos de la guerre. Certains estimaient qu'il devait adopter une position ferme contre l'emploi de la force par les États-Unis d'une manière qui, avait-il averti précédemment, « ne serait pas conforme à la charte de l'[ONU] ». Pour d'autres, le Secrétaire général devait soutenir les objectifs du conflit en se mettant, lui-même et les Nations unies, dans une position où il garderait une certaine influence sur l'issue finale. Adoptant en définitive une position minoritaire, Kofi Annan préféra en dire peu. Bien que fréquemment prise pour de la faiblesse, cette position préservait la seule chose que l'ONU pouvait apporter à la phase postérieure au conflit : une dose d'impartialité. Elle reconnaissait implicitement que le plus grand levier d'action dont l'ONU dispose dans ce genre de situations se situe juste avant d'adopter une ligne de conduite ; une fois que l'ONU s'est engagée, son capital politique déjà limité est largement épuisé.

Sur le front militaire, il n'y a jamais eu de véritables doutes sur l'issue du conflit. Mais la manière de mener la guerre servit de prétexte en Amérique à des débats sur la taille et le dispositif des forces armées. La victoire rapide démontra le paradoxe de la « révolution des affaires militaires » émis par Donald Rumsfeld : une force armée plus petite, plus rapide, plus meurtrière, pouvait l'emporter plus rapidement sur quiconque s'opposait à elle ; mais comme Rumsfeld le sous-entendait, les conséquences d'une telle guerre pouvaient se révéler extrêmement « brouillonnes ». Il devint vite clair qu'aucune planification sérieuse en vue de la stabilisation de la situation après le conflit n'avait été faite. Cela reflétait une confiance en des scénarios favorables, où une présence américaine minime pèserait lourdement sur la bureaucratie et le secteur de la sécurité préexistants en Irak. Par la suite, il apparut que la planification de scénarios au sein du ministère de la Défense, d'une part, avait servi à exercer une pression sur les divers services de renseignements pour qu'ils émettent un avis favorable sur la guerre, et, d'autre part, découlait de l'énorme influence dont jouissait le chef du Congrès national irakien, Ahmed Chalabi.

L'administration de Jay Garner en Irak fut une véritable débâcle, due à l'inexpérience, aux querelles internes et à l'inertie. En moins d'un mois, il fut remplacé par L. Paul Bremer III. Il y a une perception erronée et très répandue selon laquelle certaines ou toutes les difficultés que les États-Unis ont connues après le conflit auraient été évitées si les Nations unies avaient joué un plus grand rôle. De toute évidence, trois des plus grandes erreurs commises en Irak – l'incapacité de rétablir l'ordre public, le démantèlement de l'armée irakienne et la dé-baasification – allaient à l'encontre des leçons à tirer d'opérations antérieures. Mais la plus grosse erreur des planificateurs américains fut peut-être de penser que les précédents efforts de reconstruction entrepris ailleurs par l'ONU avaient rencontré un succès mitigé en raison de son incompétence et non des contradictions inhérentes à l'instauration d'une démocratie par le biais d'une intervention militaire étrangère.

Rapprochement ?

Quand le président Bush, placé sous la banderole « mission accomplie » à bord de l'avion cargo Lincoln le 1er mai 2003, déclara la fin des principales opérations de combat, peu de gens auraient pu prévoir la volte-face que Washington allait bientôt opérer vis-à-vis du rôle de l'ONU dans la transition en Irak. Les États-Unis et leurs alliés avaient remporté une victoire militaire rapide et décisive, en évitant un combat sanglant pour s'emparer de Bagdad et avec un minimum de pertes du côté allié.

Pendant les hostilités, le Conseil de Sécurité fut mis sur la touche par les gouvernements américain et britannique. Mais avec la détérioration de la sécurité en Irak et le soulèvement meurtrier et coordonné d'insurgés à compter de la mi-2003, le Conseil se révéla de plus en plus important pour l'administration Bush. Se méfiant des tensions au sein de l'armée dues à l'occupation, l'administration Bush, s'efforçant de répartir le poids d'une occupation militaire coûteuse, s'adressa à d'autres États pour l'envoi de troupes en Irak. Le seul dilemme pour l'administration Bush étant que cela obligeait à céder une partie du contrôle politique en Irak.

Quand les États-Unis tentèrent d'obtenir des troupes et du financement pour soutenir le processus de reconstruction, des fournisseurs potentiels, l'Inde par exemple, se servirent de l'implication de l'ONU dans le processus politique comme monnaie d'échange. L'attention se déplaça une fois de plus sur le Conseil et les États membres.

Le ministère des Affaires étrangères eut une fois de plus le dessus. Powell, encore sous le choc de l'humiliation subie au Conseil de Sécurité, avait déclaré peu après le début des hostilités qu'un « rôle de l'ONU aiderait à conférer une légitimité à l'occupation en Irak et à réduire l'hostilité dans la région et dans le monde en général ». Le degré d'implication de l'ONU en Irak après la guerre demeurait flou. Fin mars, la conseillère pour la Sécurité nationale du président Bush, Condoleeza Rice, informa Kofi Annan que l'administration désirait vivement que l'ONU joue un rôle en Irak, mais que celui-ci se limiterait aux questions humanitaires.

La résolution 1483 du Conseil de Sécurité, adoptée le 22 mai 2003, représentait un compromis gênant à cet égard. La résolution, qui reconnaissait explicitement aux États-Unis et à la Grande-Bretagne – en tant qu'Autorité provisoire de la coalition (CPA) – le statut de forces d'occupation en Irak, les incitait à remplir leurs obligations conformément à la Convention de La Haye de 1907 et à la Convention de Genève de 1949. La résolution demandait instamment à l'Autorité de « promouvoir le bien-être du peuple irakien grâce à une administration efficace du territoire, y compris en œuvrant au rétablissement de la sécurité et de la stabilité et en créant des conditions permettant au peuple irakien de déterminer librement son avenir politique ».

La résolution mettait aussi l'accent sur la loi régissant l'occupation militaire. Les dispositions de La Haye et de Genève permettent à une puissance d'occupation d'exercer une autorité temporaire sur le territoire qui tombe sous son contrôle. La puissance occupante est en droit d'assurer la sécurité de ses forces armées, mais se doit également de « prendre toutes les mesures en son pouvoir pour rétablir et assurer, autant que faire se peut, l'ordre public et la sécurité, tout en respectant, sauf en cas d'impossibilité absolue, les lois en vigueur dans le pays ». Hormis d'autres obligations comme les mesures de santé publique et sanitaire ou l'approvisionnement en nourriture et en médicaments, la puissance occupante a l'interdiction de modifier les lois locales, sauf si nécessaire pour sa propre sécurité, et sa capacité à modifier les institutions étatiques est limitée. Considérant que l'opération « Irak Libre » avait précisément pour but de changer les lois et les institutions en Irak, une autre autorité légale s'imposait.

Le fait que Kofi Annan ait nommé l'un de ses diplomates les plus fidèles et les plus expérimentés, Sergio Vieira de Mello, Représentant spécial pour l'Irak et Chef de la mission d'assistance de l'ONU en Irak (UNAMI), mandaté par la résolution 1483 du Conseil de Sécurité, montre l'importance qu'il attachait à la reconstruction. Vieira de Mello, précédemment représentant spécial au Kosovo et au Timor Oriental, bénéficiait de l'accord tacite de Washington. En dépit des limites de son mandat, Vieira de Mello contribua de façon importante à la formation du Conseil de gouvernement irakien (IGC), de son nom jusqu'à son expansion d'une dizaines d'Irakiens à un groupe représentatif de 25 membres. Pourtant, on l'écarta des activités de la CPA. Selon les termes du Secrétaire général, l'IGC et la CPA « montraient peu d'enthousiasme à l'égard d'une implication des Nations unies » dans des domaines autres que les droits de l'homme et une assistance en matière électorale.

Pour le Secrétariat de l'ONU et Kofi Annan, le principal problème de la résolution 1483 était que les responsabilités confiées à l'ONU restaient ambiguës. Bien que le rôle de l'ONU soit qualifié à plusieurs reprises de « vital », les pouvoirs conférés au Représentant spécial étaient intentionnellement vagues : ils comprenaient le fait de « coordonner », « rendre compte », « assister », « promouvoir », « aménager » et « encourager » divers aspects du secours humanitaire et de la reconstruction. Sur la question fondamentale des structures politiques, le Représentant spécial était autorisé à « œuvrer sans relâche avec l'Autorité [provisoire de la coalition], le peuple irakien et toutes les entités concernées au rétablissement d'institutions locales et nationales, ou leur création, permettant la mise en place d'un gouvernement représentatif en Irak ». Pendant ce temps, le Conseil de Sécurité soutenait la création « par le peuple irakien avec l'aide de l'Autorité et en liaison avec le Représentant spécial » d'un gouvernement intérimaire « dirigé par les Irakiens ». De hauts responsables du ministère de la Défense ont décrit ainsi leur relation avec l'ONU : « une contribution mais pas de veto ».

Le 19 août 2003, l'attaque contre le quartier général de l'ONU, qui fit 22 victimes dont Vieira de Mello, marqua un tournant capital, bien que tragique, dans les relations entre les États-Unis et l'ONU. L'attentat déboucha sur l'évacuation du personnel international dans la plus grande partie du pays et renforça l'hostilité latente au sein de l'ONU envers les États-Unis pour avoir obligé l'organisation à être présente en Irak. Cela conduisit également le Secrétaire général, lui-même sous pression à cause de l'insuffisance du dispositif de sécurité dans l'enceinte de l'ONU à Bagdad, à faire des déclarations inhabituellement autoritaires sur ce que l'ONU ferait ou ne ferait pas à l'avenir. Dans le même temps, l'attentat contre l'ONU prouvait que l'image des Nations unies en tant qu'acteur impartial en Irak était compromise. En réalité, cela montrait aussi que beaucoup considéraient depuis longtemps l'ONU comme loin d'être neutre, non seulement à cause de son rôle décisif lors de la guerre du Golfe, mais aussi lors du vote d'un régime de sanctions douloureuses et interventionnistes. Le dilemme essentiel pour le Secrétaire général consistait à distinguer clairement le rôle de l'ONU et celui des puissances d'occupation dans le processus de reconstruction. Loin de desservir les desseins de Washington, l'ONU se révélait désormais « intraitable » sous la houlette d'un Secrétaire général devenu autoritaire.

Cette période requérait une subtile diplomatie de la part de l'administration Bush sous une pression croissante, internationale comme nationale, en raison du manque de preuves de possession d'armes de destruction massive par les Irakiens. Selon des bruits de couloirs, qui allaient en s'amplifiant, l'ONU demanderait au président Bush de faire son mea culpa devant l'Assemblée générale en septembre 2003. Mark Malloch Brown, administrateur du Programme de l'ONU pour le développement (PNUD), déclara : « Je crois que personne n'est d'humeur à donner une leçon de civisme international aux États-Unis en lui retirant notre soutien… Ce n'est dans l'intérêt de personne de voir la situation en Irak se dégrader davantage… D'un autre côté, de nombreux membres estiment que leurs avertissements d'avant la guerre étaient prophétiques. Ils aimeraient qu'on leur en fasse la demande en bonne et due forme ».

Kofi Annan avait compris l'influence croissante de l'ONU quand il critiqua la mise en circulation par les Etats-Unis, la première semaine d'octobre 2003, d'un projet de résolution du Conseil de Sécurité. Ses commentaires – à savoir qu'un gouvernement irakien provisoire devait être mis en place avant une constitution et des élections générales, afin de permettre à l'ONU de travailler avec une forme d'autorité politique irakienne plutôt qu'avec les puissances occupantes – confortèrent d'autres membres du Conseil de Sécurité qui remirent en question le projet américain. Même si la résolution votée en définitive ne réglait pas vraiment la question, le franc-parler de Kofi Annan provoqua un glissement dans la façon de penser de l'ONU à propos de l'Irak. Pour la première fois, l'ONU ne se bornait pas à réagir en fonction du vent politique. Malgré tout, le plan de transition adopté en novembre 2003 mentionnait vaguement l'ONU sans lui accorder aucun rôle cohérent.

La décision finale de se tourner à nouveau vers l'ONU a été davantage le résultat d'une exaspération que d'une stratégie. Les élections espagnoles de mars 2004 virent un allié essentiel retirer son soutien à la politique de Bush en Irak. À la mi-avril, la seule chose qui subsistait du plan de transition était la date limite de passation des pouvoirs le 30 juin 2004. Lors d'une apparition à la télévision dans l'émission « Meet the Press », on demanda à Paul Bremer à qui exactement les États-Unis passeraient les pouvoirs dix semaines plus tard. « C'est une bonne question », fut le glaçant préambule à la réponse. « Cela fait partie intégrante de la crise que nous rencontrons ». On posa à peu près la même question au président Bush deux jours plus tard lors d'une rare conférence de presse télévisée. Peu connu pour son amour des Nations unies, Bush évoqua le nom de Lakhdar Brahimi comme l'homme « qui réfléchissait à la nature de l'entité à laquelle nous transférerons la souveraineté ».

Le 8 juin 2004, le Conseil de Sécurité adopta à l'unanimité une résolution qui préparait le terrain pour le transfert de la « souveraineté » irakienne — définitivement consommé lors d'une cérémonie secrète le 28 juin 2004. La résolution énonçait clairement le « rôle majeur » des Nations unies dans le processus politique et électoral. Préoccupé par la situation de sécurité précaire que toute implication de l'ONU en Irak aurait à affronter, le Conseil annonçait également son intention de créer une force séparée, sous le commandement des forces multinationales dirigées par les États-Unis, dans le but unique de protéger le personnel de l'ONU en Irak. Il s'agissait aussi de fournir une couverture politique aux pays susceptibles d'envoyer des troupes pour protéger l'ONU, mais pas pour soutenir une occupation de l'Irak qui se prolongeait.

Ce retour des Nations unies reflétait les deux qualités importantes dont les États-Unis avaient encore besoin en Irak. Cela n'a rien à voir avec la capacité ou l'expérience, mais plutôt avec le contexte politique dans lequel opère l'ONU.

D'abord, une plus grande implication de l'ONU dissiperait l'accusation selon laquelle les États-Unis avaient agi par pur intérêt personnel. On peut dire beaucoup de choses sur l'ONU, mais personne ne l'accusera d'occuper l'Irak pour avoir accès à son pétrole. Cette dilution de l'intérêt contribuerait à donner une image plus positive de la reconstruction en Irak. Cela éviterait certains épisodes surprenants, comme celui de décembre, où les États-Unis demandèrent à la France et à la Russie d'annuler la dette de l'Irak la même semaine où ces deux pays, avec l'Allemagne, le Canada et d'autre alliés naturels, étaient exclus des appels d'offres pour les contrats de reconstruction émanant du ministère de la Défense en raison de leur refus de soutenir la guerre. Cela devrait également aider le processus politique interne, où les organes désignés par les États-Unis (ou considérés comme désignés par eux) souffrent d'un déficit de légitimité locale.

Deuxièmement, un rôle plus important de l'ONU pourrait venir à bout du problème « des troubles de l'attention » américaine. L'accélération des plans américains en vue du transfert de l'autorité politique témoigne moins d'une stabilisation de l'Irak que de la nécessité de montrer ce qui y a été accompli avant l'élection présidentielle américaine de novembre 2004.

Certaines contradictions diplomatiques au sein de l'ONU sont attestées par l'intitulé de l'ordre du jour du Conseil de Sécurité lors du débat sur la guerre en 2003 : « la situation entre l'Irak et le Koweït ». Le fait que la guerre ait eu lieu sans résolution du Conseil de Sécurité a été un sujet de préoccupation pour de nombreux observateurs, mais l'autorisation du Conseil de recourir une fois encore à la force contre l'Irak, fondée sur le fait qu'il dissimulait des armes de destruction massive, aurait pu se révéler encore plus perturbant. L'incapacité d'apporter une quelconque preuve de ces armes – ou de corroborer une seule affirmation des États-Unis et de la Grande-Bretagne six mois avant la guerre — s'est finalement révélé un problème mineur pour Bush et surmontable pour Blair. Dans le cas du Conseil de Sécurité, cela aurait pu mettre en cause la seule chose que celui-ci apporte dans ce genre de crise : un semblant de légitimité.

Conclusion

L'Irak et les deux présidences Bush relèguent aux oubliettes le flirt avec le « nouvel ordre mondial » de la période post-Guerre froide. En expulsant l'Irak du Koweït en1991, Bush père voulait démontrer que le droit international remplacerait la loi de la jungle. L'invasion de l'Irak en 2003 et la capture de Saddam Hussein par Bush fils marqua en quelque sorte l'achèvement de l'opération Tempête du Désert. Mais l'opération Liberté de l'Irak a divisé le Conseil de Sécurité et l'OTAN et accéléré la création d'une commission de haut niveau afin de repenser l'idée même de sécurité collective dans un monde dominé par la puissance militaire américaine.

La malédiction et la bénédiction de notre époque sont que les États-Unis sont une puissance impériale qui fait mine de ne pas en avoir conscience. C'est une bénédiction car, malgré une opposition acharnée à toute contrainte sur leur pouvoir, les États-Unis demeurent une puissance relativement bienveillante qui se retient généralement de toute interférence arbitraire avec les affaires d'autres États. Mais c'est aussi une malédiction car, en maintenant les autres en esclavage tout en se retenant d'agir, leur réticence à l'égard des « complications à l'étranger » conduit à l'engagement distrait d'un empire dont ils ne s'occupent pas.

Les références à l'impérialisme américain, en croissance exponentielle depuis les invasions en Afghanistan et en Irak, étaient banales à l'époque de la guerre du Vietnam. Ce qui a changé dans ses manifestations contemporaines, c'est que l'affirmation n'est ni hostile ni contrite – en effet, une des critiques souvent adressées à l'empire américain perçu comme tel est qu'il n'exerce pas assez son pouvoir. Michael Ignatieff a intitulé ce phénomène « Empire Lite » (un empire « light »), même s'il y a des similitudes avec la politique britannique de l'autorité indirecte. Alors que l'autorité indirecte s'est développée en partie par faiblesse (notamment l'impossibilité concrète d'administrer le Nigeria), l'ambivalence américaine découle à parts égales de ses traditions démocratiques, de ses tendances isolationnistes et de son adhésion à des normes anti-colonialistes qu'elle a contribué à établir. Le potentiel de l'empire américain est également entravé par un changement de nature dans l'exercice du pouvoir : la puissance militaire américaine est peut-être sans concurrence, mais pas sa force économique. Économiquement et culturellement, les États-Unis ont une influence plus grande que tout autre pays, mais celle-ci dépend de la libre circulation des capitaux et des idées et serait minée par une dépendance trop importante à la force militaire.

Cela peut changer. La façon qu'auront les États-Unis de gérer leur empire de facto et le choix entre réponse unilatérale ou multilatérale à des problèmes de plus en plus internationaux détermineront en grande partie l'histoire du xxie  siècle. Machiavel instruisait son Prince qu'il valait mieux être craint qu'aimé, mais c'est uniquement parce qu'il était difficile de réunir ces deux qualités dans une seule personne. C'est peut-être une notion purement américaine que les pays moins puissants que les États-Unis ne devraient retirer aucune amertume de leur statut de subordonnés et que Washington pourrait construire un empire bienveillant où tout le monde les aimerait. L'Afghanistan et l'Irak pourraient servir de terrain d'essai à cette démonstration.

Et ainsi, les États-Unis repoussèrent les Nations unies avant d'envahir l'Irak, mais eurent besoin de l'ONU pour en sortir. Dans une certaine mesure, cela a apaisé les inquiétudes de ceux pour qui une invasion de l'Irak tournant mal était moins pire qu'une invasion de l'Irak marchant trop bien et servant de modèle à une future action en Syrie, en Iran et au-delà. Au lieu de quoi, la préoccupation majeure du président Bush est désormais de s'assurer que le prochain changement de régime n'aura pas lieu chez lui.

Traduit de l'anglais (États-Unis) par Lucie Mollof

Le Banquet, n°21, 2004/2.
Domaine international - thème États-Unis.