Retour en Algérie

Le Banquet, n°19, 2004/1.
Domaine politique - thème histoire.
Par Cécile Andreau

À propos de Michel Rocard, Rapport sur les camps de regroupement et autres textes sur la guerre d'Algérie, Paris, Mille et une nuits, 2003, 333 pages.

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L'intérêt immédiat de l'ouvrage repose sur la publication de deux inédits, une préface et un retour sur de « premiers engagements ». Il n'est pas peut-être pas inutile de souligner que les propos de M. Rocard visent à préciser le positionnement d'un homme qui est toujours engagé dans l'action politique. À l'heure actuelle, il est député européen. Ses prises de position concernent aussi bien la politique intérieure française et le fonctionnement du Parti socialiste que la politique européenne et les questions internationales. M. Rocard semble également chercher à inscrire sa démarche dans l'histoire. Cette attitude correspond à son âge, mais aussi peut-être à une démarche adoptée par les hommes politiques de notre époque. Il ne s'agit plus simplement d'écrire ses Mémoires, il faut situer son action dans le temps, lui donner un sens avec l'aide d'experts.

Une vision politique de l'histoire

Dans la préface, M. Rocard précise les motifs qui l'ont décidé à publier les documents portant sur la guerre d'Algérie. Le premier motif touche à l'intérêt général de la France : elle doit assumer le passé. Comme l'époque de Vichy, la guerre d'Algérie est un moment qui pèse lourd dans l'histoire récente de la France. Le deuxième motif est une raison d'opportunité : rappeler, au moment de la guerre en Irak, l'inefficacité de l'usage exclusif de la force militaire. La troisième raison est « de conviction » : servant la France comme haut fonctionnaire civil, s'est posé, dit-il, le problème du « devoir d'obéissance » et de ses limites. La formule « right or wrong, my country » ne peut être à ses yeux une devise satisfaisante pour un haut fonctionnaire et surtout pas pour un socialiste. Un quatrième motif intervient : comme la SFIO en 1959, le Parti socialiste connaît ces temps-ci une crise.

Dans cette argumentation, c'est avant tout l'homme politique d'aujourd'hui qui s'exprime, soucieux de son image : c'est sans doute la raison pour laquelle il rappelle son comportement dans l'affaire Bousquet ; son action fut alors en accord avec ses principes. L'allusion à l'exemple irakien pour illustrer la question de l'efficacité de l'utilisation de la force paraît aussi une façon de se situer comme dirigeant français et européen. De la même manière, il se pose en face des dirigeants actuels du parti socialiste comme celui qui rappelle que « l'identité du socialisme est faite d'abord de dignité et de droits » alors que les principes fondateurs du mouvement sont devenus incertains ou lui semblent avoir été oubliés. Moins convaincant est le rappel des procédures selon lesquelles le parti fonctionnait autrefois. Le comportement des sympathisants et des jeunes militants est devenu très différent. Pour un jeune aujourd'hui, l'engagement militant ne peut plus impliquer une mobilisation permanente. La discipline et le respect des procédures ne sont pas leur première préoccupation. Les pratiques des jeunes adhérents constituent pour les dirigeants une difficulté dont M. Rocard ne perçoit peut-être pas l'importance.

L'engagement d'un haut fonctionnaire

Dans la préface, la priorité est donnée à l'homme politique. M. Rocard ne cherche pas ici à distinguer ce qui fait l'engagement d'un haut fonctionnaire et celui d'un homme politique, mais il donne très rapidement deux indications qui précisent sa pensée : « Quand mon pays se conduit mal, j'ai du mal à le défendre » et « servir la France, c'est la prémunir contre d'éventuels errements ». Ces deux formules indiquent quelle doit être la tâche de chacun.

En Algérie, le comportement de M. Rocard a illustré sa conception du haut fonctionnaire. Le texte sur les « premiers engagements » est nettement centré sur l'action menée dans le cadre de cette fonction. Il définit clairement les frontières séparant ses diverses activités. Son initiative ne se justifie que parce qu'il la met au service de la France. Le travail qu'il entreprend en Algérie sur les camps de regroupement est destiné à informer le général de Gaulle. Sa démarche, très inhabituelle chez un fonctionnaire, ne remet pas en cause sa loyauté, puisqu'il s'agit d'une action qui doit permettre à l'État de se réformer de l'intérieur : « Le fonctionnaire que je suis éprouve le besoin d'avertir le pouvoir, par tous les moyens, qu'il est trompé ou qu'il est débordé. […] Je suis un serviteur de l'État ».

Dans ce cadre, il a pu agir en rupture avec le statut de la fonction publique et avec la pratique administrative courante. Claire Andrieu montre que, de septembre à novembre 1958, il s'est lancé dans l'enquête sur les camps de regroupement de son propre chef, dans la clandestinité la plus complète, qu'il partageait cependant avec un officier SAS, Jacques Bugnicourt. Il ne s'agissait pas de réussir un « scoop » journalistique ni de mener une action partisane. M. Rocard est assez précis lorsqu'il parle des relations entre l'action militante et les fonctions administratives. Il établit une séparation nette qui est aussi le résultat d'une certaine prudence. Son engagement peut l'amener à faire certains choix, mais il ne s'agit pas d'en tirer profit pour le parti : ainsi, le fait de s'intéresser aux camps et de rédiger le rapport découle de ses engagements, mais sa conduite reste strictement conforme à la loyauté que l'administration peut attendre de lui, son serviteur.

L'histoire d'un rapport

L'introduction, mais aussi certains textes écrits par les historiens ou les propos de M. Rocard, reconstituent avec subtilité les mécanismes qui conduisent à la publication du rapport ; ceux-ci sont replacés dans le contexte des affrontements et des conflits qui existaient au sein du gouvernement français. Un aspect passionnant du volume est le soin avec lequel chaque intervenant, lorsqu'il en a l'occasion, s'attache à préciser les modalités de la circulation de l'information et de prise de décision, le détail des procédures et les codes de fonctionnement utilisés par le personnel administratif et politique.

L'attitude de P. Delouvrier suscite la discussion. Nommé délégué général en Algérie par le Général de Gaulle, P. Delouvrier demande officieusement à M. Rocard, jeune énarque en mission, un rapport sur les camps de regroupement. Les contacts établis entre les deux hommes ont une double origine : le réseau de l'Inspection générale des finances (c'est Paul Delouvrier qui prend alors l'initiative de rencontrer les inspecteurs des finances présents en Algérie) et une relation personnelle, un ami d'enfance, Éric Westphal. Ce dernier représente lui aussi un réseau, celui des protestants. Éric Westphal est, en effet, fils de pasteur et vice-président de la Fédération protestante de France. Lorsqu'il est question de transmettre le rapport en métropole, P. Delouvrier prend des précautions qui révèlent à M. Rocard certaines particularités de sa situation. P. Delouvrier entretient des contacts directs avec le général de Gaulle, mais ne semble pas disposer de réseaux sur lesquels s'appuyer. Les liens avec le Premier ministre apparaissent inexistants.

Pour transmettre son rapport, M. Rocard utilise deux filières : celle des énarques, celle des résistants. Un camarade de promotion, Jean Maheu, est membre officieux du cabinet du général de Gaulle. Il reçoit un exemplaire du rapport qui est transmis directement au Général. Un autre a été transmis au cabinet du garde des sceaux, Edmond Michelet. M. Rocard souligne, comme le fait aussi Claire Andrieu, que le choix de celui-ci tient à son passé de résistant. Le document est remis à Jean Rovan. Ce sont d'anciens résistants, membres du cabinet (parmi lesquels se trouve probablement Gaston Gosselin), qui décident de communiquer le rapport à la presse. M. Rocard explique qu'Edmond Michelet a pris sa défense. Michel Debré qui n'avait, semble-t-il, été informé par personne, demande mais n'obtient pas la révocation de M. Rocard (demandée en Conseil des ministres, donc en présence du général de Gaulle). L'ensemble des remarques formulées montre que la cohésion gouvernementale devait être relative.

La communication à la presse suit de quelques jours la publication du témoignage de Mgr Rodhain, dans le numéro de La Croix du 11 avril 1959, les articles de France-Observateur et du Monde étant sortis les 16 et 17 avril 1959. Dans quelle mesure cette première publication a-t-elle joué un rôle dans la décision prise ultérieurement ?

Un regard sur l'administration coloniale

À travers le dossier on peut voir apparaître en pointillé les problèmes rencontrés par l'administration coloniale. C'est l'objet de l'intervention de Claire Andrieu, « Servir l'État républicain en régime d'exception ». Les difficultés de l'administration sont d'abord liées à la guerre. Elles mettent aussi en évidence ses carences et son inadaptation qui ne sont pas le simple fait d'une obsolescence, mais tiennent à la nature même de l'administration coloniale telle qu'elle avait été conçue et telle qu'elle avait jusqu'alors fonctionné.

Après la Seconde Guerre mondiale, l'Algérie connut des moments de grande violence dont le symbole est Sétif. Au mois de mai, les émeutes traduisirent probablement « une colère de masse trop longtemps contenue », dans le contexte spécifique de l'année 1945, marqué par des difficultés économiques et sociales, mais aussi par une radicalisation du nationalisme algérien encouragé par la création de l'ONU. En réponse à ces problèmes, les promesses et les réalisations de la France furent bien maigres et l'immobilisme entretenu sous la IIIe République sembla perdurer. Le statut de 1947 ne modifia guère le régime antérieur, mais surtout les conditions de discussion et d'adoption du texte par l'Assemblée nationale laissèrent aux élus algériens le sentiment d'une vaste manipulation. Contrôlant le pouvoir exécutif et administratif, le gouverneur général resta le maître du jeu. L'assemblée algérienne fut une nouveauté, mais ses compétences et son fonctionnement étaient étroitement encadrés. L'administration coloniale ainsi rénovée s'illustra rapidement par ses pratiques. On connaît les dérives qui ont marqué les opérations électorales. L'assemblée algérienne, qui en était issue, n'innova guère malgré les compétences que lui avait attribuées le statut. Elle aurait pu élaborer un nouveau régime communal, intervenir dans les affaires musulmanes. Entre 1948 et 1956, elle se montra simplement docile, votant le budget que lui présentait l'administration. Les services du gouvernement général chargés de la mise en œuvre des divers programmes de redressement économique et social délaissèrent rapidement cette tâche. La personnalité du gouverneur intervint certainement. Le gouverneur Chataigneau se montra actif, mais considéré comme trop libéral, il fut rapidement écarté. M. E. Naegelen et R. Léonard se montrèrent beaucoup moins dynamiques et déterminés. Si le manque de volonté était réel, l'administration existante n'avait probablement ni les moyens, ni les méthodes, ni la pratique indispensables à cette tâche somme toute nouvelle pour elle : s'occuper de développement.

Le dossier illustre de façon précise la situation. Ainsi en est-il du rapport (établi et rédigé sur ordre de mission du mois de décembre 1958) rendu par l'Inspection générale des finances en juin 1959, portant « sur le problème foncier et le Service de la topographie et de l'organisation foncière en Algérie ». Il était destiné à faciliter les attributions de terres prévues par le « plan de Constantine » annoncé par le général de Gaulle le 3 octobre 1958. Le rapport devait aussi se prononcer sur l'ordonnance du 3 janvier 1959, instituant un nouveau régime foncier dans les départements algériens. Le texte décrit une situation chaotique dont la guerre n'est que très marginalement responsable. Les terres musulmanes sont mal localisées, leur extension est mal définie, la propriété n'est pas claire, les transactions sont régies par le droit musulman sauf si des métropolitains interviennent, ce qui a contribué à faire d'une partie des terres musulmanes des terres européennes. Le rapport montre bien par cet exemple que la colonisation a eu pour résultat une réduction progressive par divers procédés de la terre musulmane. C'est un des aspects de l'expropriation subie par les populations indigènes. En soulignant l'absence de décret d'application pour l'ordonnance du 3 janvier 1959, le rapport pointe une tare classique de l'administration, sa lenteur, mais aussi une erreur grave des responsables qui, dans le cas présent, auraient dû travailler dans l'urgence. La faiblesse des moyens disponibles qui est également rappelée, est encore plus grave car elle permet de faire l'hypothèse de l'absence d'une réelle volonté d'agir.

Les difficultés de l'administration ont été aussi attribuées à une sous-administration. M. Rocard rappelle que l'envoi d'énarques en Algérie par promotion entière était une des solutions envisagées en particulier par ceux ‑ dont Guy Mollet ‑ qui pensaient que les troubles en Algérie provenaient du sous-développement et de la sous-administration. Une loi du 1er août 1957, puis une ordonnance du 29 octobre 1958 et une circulaire du 23 décembre 1958 prévoient et organisent des affectations et des transferts de fonctionnaires « en renfort administratif ». À partir de 1958, quatre promotions d'énarques accomplirent leur troisième année en Algérie. M. Rocard émet de sérieux doutes sur l'efficacité de cet apport massif de fonctionnaires métropolitains. Il n'a pas tort, mais il faudrait mener une enquête précise portant sur l'évolution de cette administration depuis la guerre. L'administration métropolitaine s'est adaptée et modernisée, avec notamment la création du Plan et l'apparition des administrations de missions. Qu'en fut-il de l'administration algérienne ? On dispose d'études ponctuelles. Un travail sur les ingénieurs des Ponts et Chaussées, ébauché par J. Ch. Fredenucci, suggère que certaines catégories de personnel attachées à l'administration coloniale ont fait preuve de dynamisme et d'initiative et ont participé à la conception de grands projets, surtout dans le cadre des plans de modernisation financés par l'État. L'auteur montre que l'état d'esprit et les méthodes de travail de ces ingénieurs ont conduit certains d'entre eux à choisir les administrations de mission ou les organismes d'aménagement du territoire à leur retour en métropole après l'indépendance. Dans quelle mesure ont-ils permis une transformation des pratiques de l'administration coloniale ? Il est difficile de le dire, car ils sont souvent arrivés tard en Algérie (seconde moitié des années cinquante). Par ailleurs, les grands projets auxquels ils ont participé ont été gérés par des organismes souvent créés spécifiquement, qui présentaient généralement deux échelons : un échelon territorial (comprenant un groupe d'experts) et un échelon métropolitain chargé de la liaison avec les services du ministère de la France d'Outre-mer et des organismes publiques ou privés métropolitains. Ainsi, l'OCRS (l'organisation commune des régions sahariennes) fut un établissement public créé en 1957, chargé de l'élaboration, de la coordination et de la mise en œuvre des programmes de mise en valeur comportait des services territoriaux dont la direction se trouvait à Alger, et une direction générale à Paris. Quels furent les rapports entre ces nouvelles structures et la « vieille administration coloniale » ?

Régime d'exception, retard économique

La situation avait été rendue encore plus difficile pour l'administration par le régime d'exception dont l'installation s'était faite en plusieurs étapes. Selon Claire Andrieu, à l'automne 1958, l'armée connaît la phase d'extension légale de ses pouvoirs la plus grande. La constitution des camps se fait alors sous son entière responsabilité. Le régime d'exception marque nettement l'action et l'élaboration du rapport de M. Rocard. La première phase de son enquête, on l'a vu, fut clandestine. Il a obtenu des renseignements en trompant les autorités militaires.

Mais le général de Gaulle ne pouvait tolérer durablement un tel amoindrissement des prérogatives du pouvoir civil. En nommant P. Delouvrier délégué général du gouvernement, il rétablit une autorité civile aux côtés de l'autorité militaire représentée par le général Challe, commandant en chef. Informé par M. Rocard de son enquête sur les camps, P. Delouvrier lui demanda officieusement de réaliser ce travail pour lui. Ainsi M. Rocard termina son séjour en Algérie en combinant l'enquête officielle concernant les problèmes fonciers qui faisait partie de la mission de l'Inspection générale des finances et l'enquête officieuse sur les camps pour laquelle il disposait désormais d'une « couverture ».

La publication des rapports en particulier celle de France-Observateur et celle du Monde poussa l'administration à agir et à « prendre en mains » la situation mise en place par l'action militaire. Le 31 mars 1959, une circulaire du délégué général interdisait tout nouveau regroupement sans son accord. L'administration disposait de renseignements : des circulaires, plusieurs rapports. Le plus important était celui de l'Inspection générale de l'administration, appelé rapport Martin, remis en janvier 1959. Quelques commissions se réunirent « pour élaborer une véritable politique de recasement ». Le programme des « mille villages » annoncé par P. Delouvrier en mai 1959, fut englobé dans le plan de Constantine.

Le plan de Constantine peut être considéré comme une des dernières tentatives de préserver une certaine présence française. Le général de Gaulle en présenta les grandes lignes dans le discours du 3 octobre 1958. La réalisation concrète était entre les mains du pouvoir civil : le délégué général, l'administration locale et le Conseil supérieur du Plan. Les auteurs du texte considéraient que, au début de 1958, l'Algérie présentait les caractères d'un pays sous-développé : prédominance du secteur agricole, faiblesse de l'industrialisation et des investissements. La population algérienne, sous-alimentée, largement analphabète souffrait du chômage et d'une croissance démographique accélérée. Les projets concernaient des domaines très variés : le développement l'école, la construction de logements, la transformation de l'économie. Les réformes concernaient évidemment le secteur agricole. II fallait à la fois distribuer des terres et augmenter la productivité agricole. Mais les projets les plus importants touchaient l'industrialisation et devaient mobiliser d'importants investissements. Le plan affichait des objectifs sociaux clairs et ambitieux : le développement des activités économiques avait comme premier objectif la création d'emplois ; on visait aussi l'égalisation du taux des salaires algériens sur celui des métropolitains et l'intégration des musulmans à la fonction publique, dans une proportion de 10 % du recrutement. Il s'agissait moins « de combattre la misère, que de la neutraliser politiquement ». La Note concernant la réalisation de la réforme agraire émanant de la Délégation générale, datée du 25 mai 1960, affirme que « la possession d'une propriété individuelle est un facteur essentiel du progrès personnel et d'élévation dans la hiérarchie sociale ». On voulait aussi créer une élite ouvrière. Le Plan devait donc permettre la constitution d'une nouvelle élite musulmane permettant à l'Algérie un développement moderne, économique et politique.

La réalisation d'un tel programme nécessitait des investissements considérables. L'industrialisation fut nettement favorisée. L'État et les capitaux privés devaient le financer environ pour moitié chacun. On chercha à attirer des capitaux étrangers. Pour encourager les investissements, les sociétés se virent concéder des avantages considérables. Elles bénéficiaient de primes d'équipement, de primes d'emploi, de bonifications d'intérêts, d'exonération d'impôts pour dix ans sur les bénéfices industriels et commerciaux, ainsi que de la garantie de l'Algérie pour les emprunts contractés. L'approvisionnement en énergie peu coûteuse était assuré, grâce à l'utilisation du gaz du Sahara. Enfin, l'État décidait de passer 15 % de ses commandes aux entreprises installées en Algérie, si celles-ci offraient une production susceptible d'intéresser ses marchés.

L'effort accompli pour l'industrialisation pouvait rapidement moderniser l'économie algérienne. C'était un moyen, disaient les auteurs du Plan, « d'amarrer l'Algérie à la France » et de lui assurer une ouverture sur le monde. Mais ces projets étaient aussi particulièrement profitables pour la France qui bénéficiait de l'exploitation des hydrocarbures.

Le plan délaissait le secteur agricole (il ne reçut qu'un sixième des capitaux investis), en particulier l'agriculture traditionnelle pratiquée par 80 % de la population algérienne. Seules les terres riches et fertiles donnaient des résultats satisfaisants. Elles se trouvaient pour la plupart entre les mains des colons qui occupaient la vallée de la Mitidja, celle du Chélif et l'Oranie. Ce sont surtout elles qui ont bénéficié des efforts réalisés en matière d'irrigation. Cent mille hectares étaient irrigués en 1958. La construction du barrage de Bou-Namoussa, entrepris en 1960 pour irriguer la plaine de Bône, devait permettre l'utilisation de 200 000 hectares. Les autres terres souffraient de la dureté du climat ; elles étaient mal arrosées, exposées à la destruction et produisaient peu. Le plan de Constantine prévoyait le reboisement et la reconquête des terres, mais les objectifs ne furent jamais réalisés. L'Algérie n'avait pas de réserves de terres vierges. Le plan envisageait de distribuer 250 000 hectares à 600 000 familles. II ne s'agissait pas de dons, car les acquéreurs devaient payer, en 25 ans, 1 500 000 centimes. En octobre 1959, un premier effort avait été accompli. Huit centres de réformes agraires avaient été installés et 2 500 familles avaient reçu un lot de 3 à 10 hectares. En 1960 et 1961, les résultats furent très inférieurs aux prévisions. La CAPER (Caisse pour l'accession à la propriété et à l'exploitation rurale), à la fois organisme de transfert de propriété et organisme de mise en valeur de l'agriculture, disposait de terres à distribuer (en octobre 1961, elle a acquis près de 200 000 hectares), mais elle ne trouvait pas d'acquéreurs, le FLN s'y opposait.

Le Conseil du Plan avait décidé l'édification de « mille villages » pour les « regroupés ». La construction des villages ruraux de « regroupés » fut loin d'être une réussite totale. Si, en décembre 1960, 1 024 villages abritaient effectivement un million de personnes, ils ne paraissent guère fonctionnels. Les militaires avaient choisi les emplacements sans tenir compte de la structure professionnelle de la population, ni de l'emplacement des anciennes mechtas, évitant également de les installer aux croisements des axes de communication, par souci de sécurité.

Une analyse un peu détaillée du Plan met bien en évidence quelles furent ses priorités. Les résultats du Plan de Constantine furent donc plutôt médiocres pour le domaine agricole et il ne régla pas le problème des centres de regroupement. Le bilan est fourni par qui ont enquêté en 1960 dans les camps de regroupements de Kabylie : « De tous les bouleversements que la société rurale a subis entre 1955 et 1962, ceux qui ont été déterminés par les regroupements de populations sont sans aucun doute les plus profonds et les plus chargés de conséquences à long terme ».

Le Banquet, n°19, 2004/1.
Domaine politique - thème histoire.