La Charte sociale européenne : des petits pas aux réalisations concrètes

La Charte sociale européenne : des petits pas aux réalisations concrètes

Suzanne Grévisse

La Charte sociale européenne, élaborée dans le cadre du Conseil de l’Europe, a été signée en 1961 et est entrée en vigueur en 1965. Cette charte, que la France a ratifiée en 1973, est très mal connue, notamment dans notre pays. De l’action du Conseil de l’Europe, l’opinion publique, les media, les milieux politiques et juridiques eux-mêmes retiennent principalement la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la jurisprudence de la Commission et de la Cour chargées d’en assurer le respect. Quant à l’« Europe sociale », elle est considérée comme l’affaire de l’Union européenne, principalement depuis l’adoption en 1989, par onze des douze Etats composant ce qui était encore la Communauté économique européenne, d’une déclaration solennelle intitulée « Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux » et la signature en 1991, parallèlement au Traité de Maastricht et par les mêmes onze Etats, du Protocole sur la politique sociale.
Mais pour être méconnue, la Charte sociale européenne n’en constitue pas moins un instrument international vivant et utile au progrès social. Il paraît nécessaire de rappeler ici quels sont sa nature et son contenu avant d’esquisser un bilan de ses trente premières années d’application puis de s’interroger sur ce que peut être son rôle dans les années à venir.

Un bilan encore en demi-teintes

Par la Convention européenne des Droits de l’homme et par la Charte sociale, son complément naturel, le Conseil de l’Europe a mis en œuvre pour notre continent, d’une part, les droits civils et politiques, d’autre part, les droits économiques et sociaux qu’a consacrés la Déclaration universelle des Droits de l’homme adoptée en 1948 par l’Assemblée générale des Nations unies. Ces deux catégories de droits comportent d’importantes différences. Les droits civils et politiques sont considérés comme des droits naturels et universels de l’individu qui doivent être protégés contre les atteintes que peuvent leur faire subir l’Etat et la société. Les droits économiques et sociaux sont des droits concrets et relatifs, dépendants du mode d’organisation sociale et de l’état de développement, et, pour une large part, des droits collectifs. Leur respect implique de la part des Etats un effort constant d’organisation et d’action par les moyens juridiques, institutionnels, financiers et pratiques dont l’ensemble constitue la politique sociale.
Ainsi les Etats, en ratifiant la Charte, reconnaissent-ils comme « objectif » de leur politique « la réalisation des conditions propres à assurer l’exercice effectif des droits et principes » qu’elle définit (partie I de la Charte) et souscrivent-ils à cet effet des engagements qui sont énumérés dans sa partie II. Les 19 articles de cette seconde partie (souvent subdivisés en paragraphes) couvrent un vaste champ. La première place est faite aux travailleurs avec des dispositions sur l’emploi (article 1), les conditions de travail (article 2), la sécurité et l’hygiène dans le travail (article 3), la rémunération du travail (article 4), le droit syndical (article 5), le droit de négociation collective (article 6), la protection dans le travail des enfants et adolescents (article 7) et celle des femmes (article 8). Mais la Charte traite aussi des obligations des Etats en matière d’orientation et de formation professionnelle (articles 9 et 10), de santé (article 11), de sécurité sociale (article 12), d’assistance (article 13) et de service social (article 14), enfin de la protection due aux handicapés (article 15), à la famille (articles 16 et 17) et aux migrants (articles 18 et 19).
Si la Charte apparaît ainsi comme un texte ambitieux, des nuances doivent être apportées à ce tableau. La Charte comporte des lacunes, relevées dès l’origine (droit à l’éducation, protection de l’environnement, etc.). Les Etats ne sont pas tenus de souscrire à la totalité des engagements prévus ; ils doivent accepter cinq au moins des sept articles qui définissent les droits considérés comme essentiels (articles 1, 5, 6, 12, 16 et 19) et, au total, au moins dix articles ou 45 paragraphes.
Si, par ailleurs, quelques articles comportent la reconnaissance expresse d’un droit (le droit de grève notamment) ou des engagements précis (établir des services gratuits de l’emploi, établir ou maintenir un régime de sécurité sociale, etc.), l’obligation de l’Etat partie n’est souvent que de « promouvoir », « faciliter » ou « encourager » les actions nécessaires, qui ne requièrent pas seulement des mesures juridiques et impliquent le concours d’autres intervenants.
Mais c’est à la nature juridique de la Charte et au mécanisme de contrôle qu’elle comporte que tiennent principalement les limites de son pouvoir. Convention internationale, la Charte ne constitue pas un ensemble de règles dont les individus ou les groupes peuvent se prévaloir, à moins que le système juridique propre à un Etat donné ne fasse entrer la Charte ratifiée dans le droit interne et ne permette donc de l’invoquer devant les juridictions nationales. Les engagements de caractère international qu’elle comporte pour les Etats sont soumis au seul contrôle que la Charte elle-même institue.
Or ce contrôle, qui présente de grandes analogies avec celui qui existe au sein de l’Organisation internationale du travail (O.I.T.), n’est pas un contrôle de caractère juridictionnel, à l’opposé de celui qui assure l’application de la Convention européenne des Droits de l’homme. Ayant pour base les rapports que les Etats sont tenus d’adresser périodiquement au Conseil de l’Europe, assuré, principalement, par un Comité d’experts indépendants actuellement composé de neuf membres, il débouche sur des « conclusions » par lesquelles ce Comité, lorsque (et ce n’est pas toujours le cas) il dispose d’informations suffisantes, apprécie, pour chacune des dispositions acceptées, si l’Etat satisfait ou non à ses obligations. Mais ces conclusions, jusqu’à une date récente, n’avaient d’autre sanction que la publicité, d’ailleurs insuffisante, qui leur était donnée et les conséquences que pouvaient ou voulaient bien en tirer les autorités politiques et administratives de l’Etat concerné.

Des effets concrets

Trois décennies après l’entrée en vigueur de la Charte sociale, celle-ci a cependant apporté au progrès social en Europe une contribution significative. Aujourd’hui 20 des 39 Etats membres du Conseil de l’Europe ont ratifié la Charte et, parmi eux, tous les membres de l’Union européenne. Pour l’Europe occidentale ne manquent à l’appel que la Suisse, Andorre, la République de San Marin et le Liechtenstein. Quant aux Etats de l’ancienne Europe de l’Est ou issus de l’ex-U.R.S.S. qui sont devenus membres du Conseil de l’Europe depuis 1992 (le dernier en date étant la Russie), la ratification de la Charte sociale ne peut être encore pour eux qu’un projet.
Six pays, parmi lesquels la France, ont accepté toutes les dispositions de la Charte. D’autres, il est vrai, s’en sont tenus à un nombre d’articles proche du minimum exigé. Mais lorsqu’un Etat a la volonté politique de se soumettre à la Charte, cela se traduit non seulement par un effort préalable important pour ajuster sa législation et apporter à ses institutions les réformes nécessaires mais souvent aussi par le maintien de cet esprit réformateur en vue de l’acceptation d’engagements plus nombreux.
Si, par ailleurs, du moins après les premiers cycles de contrôle, n’a pu être constatée une progression continue et manifeste de la proportion des conclusions positives, cela s’explique, en partie au moins, par le fait que, dans son interprétation de la Charte et à la lumière des informations qu’il recevait, le Comité d’experts indépendants n’a cessé de préciser les conditions à remplir pour assurer l’exercice effectif des droits et donc, dans bien des domaines, de renforcer ses exigences.
Un exemple en est donné par l’article 4 paragraphe 3 de la Charte, concernant le droit des travailleurs masculins et féminins à une rémunération égale pour un travail de valeur égale. Pour atteindre cet objectif ou au moins s’en rapprocher, il est jugé nécessaire que dans chaque Etat soient établis et utilisés des critères objectifs de classification et d’évaluation des emplois ; que les clauses des contrats individuels de travail et des conventions collectives violant le principe soient considérées comme nulles ; que la protection de ce droit soit assurée par des moyens de recours adéquats ; que les travailleurs qui allèguent une discrimination soient protégés contre les mesures de rétorsion que pourrait prendre l’employeur et, en cas de licenciement illégal et sauf impossibilité, réintégrés dans leur emploi ; que les Etats, enfin, mènent une politique active et persuasive pour remédier à l’inégalité partout constatée des salaires masculins et féminins.
On peut également regretter qu’à peine plus de la moitié des Etats parties à la Charte aient estimé pouvoir accepter des dispositions comme celle qui exige des délais de préavis raisonnables en cas de licenciement ou l’interdiction de licencier une salariée pendant le congé de maternité et que, sur d’autres points, ou parfois sur les mêmes, nombre de ceux qui ont souscrit l’engagement ne le respectent pas. On notera ici le cas du congé de maternité souvent trop bref ou non généralisé ou non obligatoire ou assorti du versement de prestations trop inférieures au salaire que la travailleuse percevait.
Mais on peut tout aussi bien déduire de ces constatations que la Charte sociale demeure un moyen de surveillance et de stimulation nécessaire pour que les pays européens atteignent un niveau satisfaisant dans la définition et la mise en œuvre de leur politique sociale. Ils manifestent d’ailleurs eux-mêmes cette volonté de progrès. Conscients à la fois de la valeur de la Charte sociale et de ses insuffisances, ils ont entrepris au sein du Conseil de l’Europe, depuis quelques années, une opération de « relance de la Charte sociale » qui s’est traduite par plusieurs innovations importantes.
Les lacunes de la Charte ont été en partie comblées par un Protocole additionnel entré en vigueur en 1992 qui consacre le droit à l’égalité entre les sexes dans tous les aspects de la vie professionnelle, le droit des salariés dans l’entreprise d’être informés de sa situation économique et financière, d’être consultés avant toute décision pouvant affecter les intérêts des travailleurs et de participer à la détermination des conditions de travail ; enfin le droit des personnes âgées à une protection sociale leur assurant le maintien de leur dignité et, dans toute la mesure du possible, une existence indépendante. Un projet de Charte sociale révisée est, en outre, en cours d’adoption et consacrera des droits nouveaux (droit à un logement décent, à la protection contre l’exclusion, etc.).
Le mécanisme de contrôle lui-même a été renforcé et, depuis 1993, le Comité des ministres, la plus haute instance du Conseil de l’Europe, sur la base des conclusions négatives du Comité d’experts indépendants, invite fermement les Etats à corriger leur position dans les domaines où leurs manquements sont les plus graves en raison soit de l’importance des droits en jeu, soit de l’insuffisance manifeste de leurs efforts. Les réactions des Etats en face de ces « recommandations » montrent qu’ils ne sont pas indifférents à cette forme de censure.
Enfin un nouveau protocole actuellement soumis à la signature des Etats permettra aux organisations syndicales nationales et internationales ainsi que, dans la sphère de leur compétence, à certaines organisations non gouvernementales de présenter à l’encontre d’un pays, sur des points précis, des réclamations collectives qu’examinera le Comité d’experts indépendants et qui pourront aboutir, elles aussi, à des recommandations du Comité des ministres à la suite desquelles l’Etat devra fournir des explications sur les mesures qu’il aura prises. Sans instituer un contrôle juridictionnel qui, compte tenu de la nature de la Charte, ne se conçoit guère, ce mécanisme permettra d’accroître le rôle des partenaires sociaux qui, dans beaucoup de pays, et notamment en France, ont jusqu’à présent montré à l’égard de la Charte et des moyens d’influence qu’elle pouvait leur donner une regrettable indifférence.

Donner un avenir à la Charte sociale

On constate donc que la Charte sociale, qui ne peut d’ailleurs être isolée de l’ensemble des conventions du Conseil de l’Europe qui ont des objectifs voisins (Code européen de sécurité sociale et son Protocole, Convention européenne d’assistance sociale et médicale, etc.), est un instrument vivant et que l’œuvre entreprise par ses auteurs n’est pas achevée. Mais s’interroger sur son avenir c’est poser des problèmes qui la dépassent de beaucoup.
Certains contestent qu’il puisse y avoir place désormais en Europe pour des politiques sociales telles que la Charte les définit. La mondialisation de l’économie, une compétition généralisée et exigeante, des évolutions technologiques qui font que le travail humain apparaît comme n’étant plus l’un des éléments essentiels pour la production des biens, la remise en cause de l’Etat-providence devraient conduire les pays européens à abandonner des préoccupations sociales qui constitueraient un luxe nuisible. Tel Etat — qu’il est aisé d’identifier — manifeste à l’égard de la Charte sociale, qu’il a pourtant depuis longtemps ratifiée, une attitude qui n’est pas éloignée de ces positions extrêmes.
Certes, l’application de la Charte ne doit pas être faite de manière aveugle et doit tenir compte de l’évolution du contexte économique et les organes de contrôle s’y emploient. Bien qu’elle ait entendu exiger des Etats, par l’une des ses dispositions « de caractère dynamique » qu’ils s’efforcent de porter progressivement leur régime de sécurité sociale à un niveau plus haut, il n’est pas question de condamner les efforts de maîtrise des dépenses partout entreprises et que l’évolution démographique et l’accroissement de la consommation médicale rendent nécessaires, mais c’est à condition, à tout le moins, que subsiste la volonté d’étendre la protection à l’ensemble de la population.
Ainsi encore les dispositions de la Charte qui demandent que soit fixée une durée raisonnable au travail journalier et hebdomadaire ne condamnent pas, par elles-mêmes, la flexibilité des horaires de travail pourvu que celle-ci n’aboutisse pas, à certaines périodes, à des durées de travail excessives, nuisibles à la santé des travailleurs et à leur sécurité, ainsi d’ailleurs qu’à leur productivité, et qu’elle soit décidée en concertation avec les intéressés.
De même, lorsque la Charte exige le « maintien du niveau le plus élevé et le plus stable possible de l’emploi », objectif que tous les pays européens déclarent d’ailleurs partager, elle ne conduit pas à juger les gouvernements sur un taux de chômage dont ils n’ont pas la maîtrise mais exige que leur politique d’emploi et de formation professionnelle ne se limite pas à des expédients qui masquent l’importance du chômage et n’assurent qu’une insertion illusoire des jeunes dans le milieu du travail et qu’ils ne laissent pas le développement des formes précaires ou atypiques de travail priver les travailleurs de toute protection.
Mais on ne saurait condamner les préoccupations sociales qui s’expriment dans la Charte sans porter le même jugement sur toutes les actions et toutes les conventions internationales qui tendent aux mêmes fins, que ce soit celle de l’Union européenne, de l’O.I.T. ou de l’O.N.U. et sans renoncer en vérité à la défense des droits de l’homme, ce qui ne peut être admis.

Le Conseil de l’Europe en avance sur l’Union européenne

On s’interroge aussi sur la concurrence qui paraît exister en ce domaine, pour notre continent, entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Dès la signature du Traité de Rome, la Communauté économique européenne a exprimé des finalités sociales et, depuis lors, elle n’a fait que préciser ses objectifs, bien que ce ne soit plus aujourd’hui dans l’unanimité, et développer son action. Sa force tient à la fois à la prééminence du droit communautaire sur les droits nationaux et aux moyens financiers dont elle dispose pour mettre en œuvre des politiques efficaces. Les moyens du Conseil de l’Europe ne peuvent évidemment y être comparés.
Il existe entre les deux organismes une très large concordance dans la définition des droits économiques et sociaux. Si les compétences de l’Union européenne s’exercent davantage dans le domaine du droit du travail que dans celui de la protection sociale, si des nuances sont apparues entre les deux jurisprudences, par exemple quant à l’application du principe d’égalité entre les travailleurs masculins et féminins, les deux actions se complètent et les débats sont source d’enrichissement. On peut toutefois regretter que les normes sociales minimales fixées dans le cadre de l’Union européenne ne se révèlent parfois en retrait par rapport aux dispositions de la Charte. Il en est ainsi pour la durée du congé de maternité obligatoire et le montant des prestations qui l’accompagnent ou pour la durée du travail normale évaluée à quarante-huit heures, ce qui paraît excessif à notre époque.
Ainsi les mêmes pays — et il s’agit aujourd’hui non seulement des pays de l’Union européenne mais de tous ceux qui composent l’Espace économique européen — souscrivent-ils des engagements qui, sur des points précis, sont de niveau inégal. Ils sont dès lors tentés de s’estimer quittes lorsqu’ils remplissent l’obligation la plus modeste. Si l’on peut expliquer de telles divergences par le fait que les objectifs principaux de l’Union européenne sont d’ordre économique, il y a là néanmoins un signe de désordre qui ne peut que desservir l’Europe et qui rend nécessaire une coordination plus active entre deux institutions, l’Union européenne et le Conseil de l’Europe, qui ont trop tendance à s’ignorer.
Mais le rôle de la Charte sociale européenne dans les prochaines années se jouera surtout en dehors de l’Europe communautaire. Lors de leur adhésion au Conseil de l’Europe, les Etats de l’ancienne Europe de l’Est ou issus de l’ex-U.R.S.S. sont fermement priés de se préparer à ratifier la Charte sociale aussi bien que la Convention européenne des Droits de l’Homme, et ceci rencontre la volonté de la plupart d’entre eux. La Charte peut les aider, en effet, dans la construction d’une démocratie sociale et d’une économie de marché qui se garde des excès du libéralisme et le Conseil de l’Europe leur apporte à cet effet une assistance technique indispensable. Mais le chemin à parcourir sera long car il exige une transformation des mentalités et des institutions. Celle-ci se révèle particulièrement difficile pour que ces pays parviennent à la reconnaissance du rôle des syndicats, à la construction d’un système de protection sociale succédant à une assistance généralisée et étatisée, et d’ailleurs généreuse, à la consécration du droit des étrangers résidant légalement ou travaillant régulièrement sur leur territoire. Mais cette transformation apparaît comme l’un des nombreux préalables indispensables avant que puisse être envisagée la participation de ces pays à une Union européenne élargie.