Le Conseil de l’Europe : une philosophe sociale pour tous les Européens

Le Conseil de l’Europe : une philosophe sociale pour tous les Européens

Sigmund Günter Nagel

Le statut du Conseil de l’Europe, organisation intergouvernementale qui regroupe actuellement 39 Etats, fut signé à Londres le 5 mai 1949. Son préambule dispose dans son article 1er que son but « est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social ». La notion de « progrès social et économique » n’étant pas déterminée, elle doit être interprétée dans un sens dynamique et à la lumière de l’évolution socio-économique des Etats membres ; sa promotion se fait à travers de mesures de protection sociale.
Ainsi, le statut précise que le but du Conseil de l’Europe sera « poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l’examen des questions d’intérêt commun, par la conclusion d’accords et par l’adoption d’une action commune dans les domaines économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales. » La référence à la conclusion d’accords concerne les instruments qui lient juridiquement les Etats qui les ont ratifiés, acceptés ou approuvés et qui prennent notamment la forme de conventions, accords, codes et chartes. L’adoption de l’action commune trouve son expression dans le cadre de résolutions/recommandations ou d’autres déclarations. L’évolution des méthodes de travail au sein du Conseil nécessite une référence aux travaux des conférences ministérielles et aux communiqués finaux adoptés à l’issue de celles-ci ainsi qu’à des conclusions ou déclarations adoptées à la fin de colloques, séminaires ou d’autres manifestations.
Le Comité des ministres est « l’organe compétent pour agir au nom du Conseil de l’Europe » (art. 13) et examine à cet effet « les mesures propres à réaliser le but du Conseil de l’Europe, y compris la conclusion de conventions et d’accords et l’adoption par les gouvernements d’une politique commune à l’égard de questions déterminées ». Les textes sont préparés par des comités créés à cet effet par le Comité des ministres et qui se composent, d’une manière générale, d’experts gouvernementaux. Ils reflètent ainsi l’accord de ces experts et, après leur adoption par le Comité des ministres, la volonté de celui-ci d’ouvrir cet instrument à signature. La ratification des traités et le respect des dispositions qu’ils contiennent ainsi que le respect des recommandations relèvent des gouvernements.

Pourquoi la philosophie sociale ?

La notion de protection sociale peut être interprétée dans un sens large comme dans un sens restrictif. Compte tenu des travaux du Conseil de l’Europe, le sens large pourrait se comprendre par référence à la Charte sociale européenne, pendant de la Convention européenne des droits de l’homme pour les droits sociaux et économiques, signée à Turin le 18 octobre 1961, qui comporte 19 droits socio-économiques, et notamment par référence au projet de Charte sociale européenne (révisée) qui comporte 31 droits socio-économiques . Le sens plus étroit de cette notion est celui de la sécurité sociale, y compris l’assistance sociale. Cette dernière interprétation de la notion de protection sociale correspond à celle utilisée au sein de l’Union européenne dans la publication de la Commission La protection sociale dans les Etats membres de l’Union européenne. L’interprétation de la notion de « sécurité sociale » varie cependant selon les auteurs et selon les interprétations données au niveau national. Au sein du Conseil de l’Europe, le Comité européen de sécurité sociale est le deuxième organe de contrôle du Code européen de sécurité sociale. L’article 67 de cet instrument se réfère à des éléments d’assistance sociale ; le comité chargé de la sécurité sociale (C.D.S.S.) se prononce donc également sur des questions d’assistance ; en outre, ce comité vient d’adopter son nouveau mandat dans lequel il est précisé qu’il devrait, entre autres, « entreprendre des activités en matière d’assistance sociale et médicale dans les domaines liés à la sécurité sociale » .
La philosophie du Conseil de l’Europe en matière de protection sociale fait référence à un « ensemble de conceptions philosophiques communes à un groupe social » (Petit Robert). Cet aspect de « l’ensemble » se trouve chez Sartre qui écrit : « En fait, il y a des philosophies ou plutôt […] en certaines circonstances bien définies une philosophie se constitue pour donner son expression au mouvement général de la société ». La philosophie doit se comprendre à travers le temps et à travers l’espace. La protection sociale telle que conçue par le Conseil justifie l’utilisation de la notion de « philosophie » en matière de protection sociale plutôt que celle « d’un modèle social », si l’on entend par modèle « ce qui sert ou doit servir d’objet d’imitation pour faire ou reproduire quelques chose » (Petit Robert). La protection sociale selon le Conseil a un objectif d’ensemble composé de modèles spécifiques.

Vers un concept européen de sécurité sociale

Les premiers travaux du Conseil de l’Europe dans le domaine de la sécurité sociale trouvent leur origine dans une recommandation adoptée le 6 septembre 1949 par l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe adressée au Comité des ministres et traitant du rôle du Conseil dans ce domaine (y compris les propositions relatives à la politique européenne du logement et à la possibilité d’accorder aux travailleurs en pays étranger les mêmes droits aux avantages sociaux qu’aux nationaux de ces pays). L’Assemblée recommande aux Etats membres : « 1. De poursuivre leurs efforts pour parfaire leurs législations de sécurité sociale en vue non pas d’uniformiser cette législation dans tous les pays, mais de porter partout, par différentes méthodes, la sécurité sociale à un niveau également élevé ; 2. D’examiner, dans le cadre du Conseil de l’Europe, la possibilité d’une ratification générale des conventions internationales de sécurité sociale ; 3. De s’inspirer des mesures déjà prises par voie d’accords bilatéraux ou régionaux en vue de préparer un accord multilatéral qui rende leur législation sociale entièrement applicable aux ressortissants des autres pays. »
Cette recommandation fait référence aux aspects normatifs portant essentiellement sur le niveau et le développement des législations nationales de sécurité sociale et de coordination des législations de sécurité sociale. Les travaux qui l’ont suivie soit ont traité séparément les questions normatives et de coordination, soit les ont abordées en commun.
S’agissant des travaux effectués dans le seul domaine de la coordination, les Accords intérimaires européens concernant la sécurité sociale (1953) visent un double objectif : d’abord assurer l’égalité de traitement sur le territoire de chaque partie contractante au regard des lois et règlements de sécurité sociale entre les ressortissants de ce pays et les ressortissants des autres parties, ensuite étendre à tous les ressortissants des parties contractantes les avantages découlant des conventions bilatérales et multilatérales de sécurité sociale déjà conclues entre deux ou plusieurs parties, liées par ces Accords. Ceux-ci ne traitant pas tous les aspects d’une coordination des législations de sécurité sociale, il est apparu nécessaire d’élaborer un instrument plus complet, à savoir la Convention européenne de sécurité sociale et son Accord complémentaire pour son application (1972). Cet instrument moderne tient compte des quatre principes fondamentaux du droit international de la sécurité sociale en matière de coordination, à savoir l’égalité de traitement, l’unicité de la législation, la conservation des droits acquis et en cours d’acquisition et le service des prestations à l’étranger. Cette convention fut récemment complétée par un Protocole (1994) qui élargit son champ d’application personnel.
La Convention européenne d’assistance sociale et médicale (1953) tend à supprimer les discriminations en matière d’assistance sociale et médicale entre nationaux d’un Etat contractant et les nationaux d’autres Etats contractants légalement autorisés à résider en son territoire et prévoit des clauses relatives au rapatriement des malades et indigents. Des recommandations ont également été adoptées dans le domaine de la coordination et se réfèrent à des aspects spécifiques tels que l’accélération de la procédure de liquidation des pensions en cas de carrière mixte, l’utilisation d’un formulaire européen uniforme pour l’octroi des soins médicaux aux personnes en séjour temporaire à l’étranger, l’élaboration d’une brochure d’information sur les droits et obligations en matière de sécurité sociale des travailleurs migrants et de leurs familles et la protection par la sécurité sociale des travailleurs détachés.
En ce qui concerne le niveau et le développement des législations nationales de sécurité sociale, l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe s’est prononcée, dès sa recommandation n° 28 du 24 avril 1950, « en faveur de la création d’un Code européen de sécurité sociale qui aurait pour effet non pas d’uniformiser la législation de sécurité sociale dans les divers pays, mais de porter partout par différentes méthodes la sécurité sociale à un niveau également élevé ». De plus l’Assemblée a été d’avis « que ce code devrait être préparé dans la forme d’une convention par le Conseil de l’Europe en collaboration avec l’O.I.T. » et que cette « convention doit être adoptée par une Conférence européenne du travail composée d’après les règles qui valent pour l’O.I.T. sur la base tripartite d’une représentation des gouvernements, employeurs et travailleurs ».
A la suite de cette recommandation, les travaux ont abouti à l’adoption du Code européen de sécurité sociale et de son Protocole. Ces instruments sont au niveau régional la pierre angulaire dans le domaine normatif de la protection sociale. En effet, le Code traite des neuf branches classiques de la sécurité sociale (telles que définies dans la convention n° 102 de l’O.I.T., à savoir les soins médicaux, les indemnités de maladie, les prestations de chômage, de vieillesse, en cas d’accident du travail et de maladie professionnelle, aux familles, de maternité, d’invalidité et de survivant) en y précisant des dispositions relatives notamment au champ d’application tant matériel que personnel, aux questions d’octroi des prestations, au genre de prestations et à la méthode de calcul de celles-ci.
Dans le préambule du Code, les Etats membres du Conseil de l’Europe signataires considèrent « qu’un des objectifs du progrès social du Conseil de l’Europe consiste à encourager tous les membres à développer davantage leurs systèmes de sécurité sociale » et reconnaissent « l’opportunité d’harmoniser les charges sociales des pays membres. » Le préambule du Protocole à ce Code prévoit que les Etats signataires s’efforcent d’atteindre un niveau plus élevé que celui fixé dans le Code « en tenant compte des considérations économiques valables pour leurs pays respectifs. » La référence spécifique aux Etats signataires et non pas à la seule « partie contractante » dans le préambule pourrait susciter des réflexions spécifiques.
Le Comité d’experts en matière de sécurité sociale du Conseil de l’Europe a constaté dès 1973 qu’un certain nombre de dispositions du Code et du Protocole étaient devenues partiellement incompatibles avec l’apparition de nouvelles tendances législatives et avec les différentes pratiques de sécurité sociale dans les Etats membres. Il a proposé de réviser ces instruments en gardant comme objectif l’amélioration des normes et l’introduction d’une plus grande flexibilité. Un Code européen de sécurité sociale (révisé) fut donc élaboré et ouvert à signature le 6 novembre 1990. Ses caractéristiques les plus importantes concernent les conditions de ratification, le champ d’application personnel, le niveau et la durée de prestations, les conditions d’attribution, les mesures préventives, l’égalité des sexes, la flexibilité, le système de contrôle et l’adhésion d’Etats non membres et de la Communauté européenne.
Il y a lieu de relever l’alinéa 3 du préambule du Code (révisé) dans lequel les Etats membres du Conseil de l’Europe signataires considèrent « l’intérêt d’harmoniser la protection garantie par la sécurité sociale ainsi que les charges qui en résultent, conformément à des normes européennes communes. » Cette référence à la notion d’harmonisation est d’autant plus intéressante qu’elle a été définitivement adoptée par le Comité des ministres à un moment où l’on commençait à se référer, notamment dans les Etats membres de l’Union européenne, à la notion de « convergence ».
Parmi les instruments qui ont pour objet le développement des législations de sécurité sociale, il faut également rappeler les recommandations du Comité des ministres du Conseil de l’Europe qui se réfèrent notamment à la généralisation des soins médicaux, des prestations de vieillesse et d’invalidité et de prestations familiales, ainsi que celle qui porte sur la sécurité sociale des travailleurs sans statut professionnel (les aidants, les personnes au foyer ayant des responsabilités familiales et les bénévoles).
La Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe, à ne pas confondre avec la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, comporte un article traitant les obligations des Etats contractants en matière de normes et de coordination. Celui-ci oblige les Etats à améliorer constamment leur niveau de protection (la limite de cette exigence — selon les Experts indépendants — peut être considérée comme atteinte lorsque les dispositions du Protocole au Code sont réalisées).

Une notion exhaustive à la recherche de l’effectivité

La détermination du niveau de protection (notamment du point de vue de son champ d’application personnel et matériel y compris le montant des prestations) ainsi que les instruments visant la réalisation de la coordination des législations sociales reflètent un consensus qui tient compte des conditions socio-économiques et politiques des Etats membres, des données démographiques, des dispositions existantes au niveau national et international ainsi que de leur évolution probable.
Une analyse de ces textes adoptés au niveau européen dans le cadre des diverses conférences des ministres européens de la sécurité sociale, qui adressent des recommandations au Comité des ministres, notamment à propos de futures activités dans le domaine de la protection sociale, permet de dégager des évolutions depuis 1979. En effet, à l’issue de leur première conférence (Strasbourg, 1979), les ministres, bien que préoccupés par l’augmentation considérable des dépenses de sécurité sociale, ont été conscients qu’il « faut poursuivre les efforts entrepris pour étendre et améliorer la protection de tous les membres de la collectivité contre les risques sociaux et économiques majeurs ». Tandis que la seconde conférence (Madrid, 1982) insistait encore sur le « maintien et l’extension éventuelle des régimes de sécurité sociale dans une période de crise économique et de chômage durable », la troisième (Athènes, octobre 1985), tout en admettant « qu’une sécurité sociale bien conçue constitue la première ligne de défense contre la pauvreté », se limite à préciser que « la protection offerte par la sécurité sociale doit être préservée en période de crise économique ». La quatrième conférence (Lugano, 1989) insiste de nouveau sur l’amélioration de la protection par la sécurité sociale. La cinquième (Limerick, 1992) souligne que « la fonction principale de la sécurité sociale consiste à la protection des membres de la société lors de la réalisation des risques économiques et sociaux ».
La sixième (Lisbonne, 1995) complète la notion de fonction en estimant souhaitable d’offrir une protection sociale aux personnes dépendantes, permettant notamment de garantir leur dignité notamment en préservant et en favorisant leur autonomie, de promouvoir la qualité de leur vie et leur égalité des chances, d’organiser ou adapter, si nécessaire, les systèmes de protection sociale afin que ceux-ci puissent répondre à leurs besoins spécifiques tout en leur laissant, dans le cadre de leurs responsabilités, un choix aussi large que possible en ce qui concerne leur mode de vie et le type de soins fournis et d’améliorer la situation des aidants en leur procurant une protection sociale adéquate. La conférence recommande que le Comité européen de sécurité sociale élabore une recommandation en ce sens. Cette proposition ne va cependant pas aussi loin que celle formulée par Catherine Lalumière, ancien secrétaire général du Conseil de l’Europe . Elle suggérait d’entamer des réflexions « au niveau du Conseil de l’Europe concernant les possibilités de créer une nouvelle branche de sécurité sociale uniquement consacrée à la protection des personnes dépendantes qui ne sont pas nécessaires des personnes âgées. […] Cette nouvelle branche qu’il faudrait ajouter au neuf branches déjà prévues dans le Code (révisé) serait la consécration au niveau européen de certaines tendances et réalisations dans quelques-uns de nos Etats membres ».
La philosophie du Conseil de l’Europe dans le domaine de la protection sociale a un impact direct et indirect sur les politiques nationales bien que les modifications des législations nationales ne soient pas uniquement dues aux instruments internationaux. Le résultat de l’examen des suites données aux recommandations du Comité des ministres ainsi que les modifications législatives réalisées à la suite d’observations formulées dans le cadre des systèmes de contrôle des traités permettent cependant d’établir un lien entre les instruments et les réalisations au niveau national. De plus, les gouvernements procèdent à des modifications de leurs législations avant la ratification d’instruments internationaux de sorte que ces instruments exercent déjà un certain effet à ce stade.
La volonté des Etats de mettre en œuvre cette philosophie au niveau national s’exprime à travers la ratification et le respect des instruments. Le degré de ces ratifications est cependant très différent d’un instrument à l’autre et doit s’analyser en tenant compte des instruments adoptés au sein d’autres organisations intergouvernementales ou de l’Union européenne. Ainsi le C.D.S.S. vient de changer son mandat pour mieux faire ressortir les compétences spécifiques du Conseil de l’Europe en matière normative par rapport à la coordination des législations de sécurité sociale qui fait notamment objet du règlement C.E.E. n° 1408/71. Son nouveau mandat prévoit de « développer les activités normatives de sécurité sociale » et de « suivre les activités de coordination des législations de sécurité sociale ».

Un modèle social pour la grande Europe ?

Le Conseil de l’Europe a connu une augmentation considérable de ses Etats membres depuis 1989, début du processus de démocratisation dans les pays d’Europe centrale et de l’Est. Ces pays, à la recherche d’un système de protection sociale en conformité avec leurs nouvelles conceptions socio-économiques et politiques, pourraient bénéficier de l’acquis du Conseil de l’Europe en matière de protection sociale. Dans ce contexte, le Conseil de l’Europe n’impose aucun système de protection sociale spécifique (soit inspiré par les principes de Beveridge, soit par ceux de Bismarck) à ses Etats membres notamment à travers ses programmes de coopération en faveur des pays anciennement communistes.
Il leur propose de s’inspirer dans le cadre de la création de leurs systèmes de protection sociale des instruments de référence esquissés brièvement et qui laissent à chaque pays la liberté de trouver son chemin en vue de réaliser les normes que ces instruments contiennent. Cette liberté est le principe de la philosophie du Conseil de l’Europe. Pour souligner cette approche, le Secrétariat a fait élaborer des dispositions modèles dans le domaine de la sécurité sociale sur la base des instruments normatifs internationaux et des législations existants ou en cours de préparation. Des dispositions modèles pour la conclusion d’accords bilatéraux ont également été préparées.
Le champ géographique de la protection sociale du Conseil de l’Europe constitue donc la totalité de ses Etats membres et donc la grande Europe avec son grand espace social. Bien qu’à l’intérieur de celui-ci les instruments de l’Union européenne aient une répercussion directe sur les Etats membres de l’Union où les instruments de l’O.I.T. sont applicables, l’acquis du Conseil de l’Europe en matière de protection sociale constitue la base pour la création d’un grand espace social européen. L’arsenal social spécifique du Conseil de l’Europe, tout en prenant en considération les mesures de protection des autres instances internationales, peut contribuer à une cohésion sociale européenne.
Les chefs d’Etats et de gouvernements des Etats membres se sont réunis pour la première fois en 1993 à Vienne à l’occasion du sommet du Conseil de l’Europe. Dans la Déclaration de Vienne, ils ont exprimé leur conviction « que la mise en place de structures juridiques appropriées et la formation des cadres sont des conditions essentielles à la réussite de la transition économique et politique en Europe centrale et orientale » et en matière sociale, ils ont souligné « l’importance des engagements souscrits dans le cadre de la Charte sociale du Conseil de l’Europe et du Code européen de sécurité sociale, pour doter les pays membres d’une protection sociale adéquate ». Bien que cette dernière notion n’ait pas été définie, on peut l’interpréter à la lumière des instruments élaborés et adoptés au sein du Conseil et auquel les chefs d’Etats et de gouvernements ont fait référence, à savoir la Charte sociale européenne et le Code européen de sécurité sociale, et les autres instruments qui, tous ensemble, constituent les piliers de notre organisation dans la protection sociale.