L’Europe en face de la conférence intergouvernementale

L’Europe en face de la conférence intergouvernementale

Karl Lamers

La conférence intergouvernementale de 1996 s’annonce comme une chaîne de montagnes dans la brume. Le premier sommet à franchir est la conférence elle-même. Ses contours sont vagues, à peine visibles, les sentiers qui y mènent difficiles à distinguer. Derrière ce sommet de la conférence se dresse un sommet plus haut encore, l’Union économique et monétaire. Ses versants sont abrupts et les nappes de brouillard autour de la crête semblent s’épaissir. Derrière lui, cachés en partie, trois autres sommets dont les contours sont encore plus difficiles à percevoir : ressources propres, élargissement à l’Est, nouvelle architecture européenne de sécurité.

Des ambitions fortes

Essayons d’y voir plus clair. La conférence de révision de 1996 doit renforcer la capacité d’action de l’Union européenne dans tous les domaines. Ceci vaut pour le Marché unique, la politique étrangère et de sécurité, la justice et les affaires intérieures. La capacité d’action ne peut être assurée que par le vote à la majorité. Tout le reste est illusion. Ainsi les décisions majoritaires doivent être introduites également dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité et dans celui des affaires intérieures et de la justice. A cet effet, nous devons poser les jalons adéquats, mettre la locomotive sur les rails, la laisser rouler un certain temps pour qu’elle ne puisse plus s’immobiliser ou être déviée. Comme toujours, il faut concilier l’attachement aux principes, ou à une vision, et le pragmatisme. Le pragmatisme implique la progression à petits pas dans le bon sens. Ceci signifie également qu’il nous faut songer à renoncer à la structure inadéquate des piliers. Car il ne s’agit pas, en réalité, de trois piliers de solidité égale, mais plutôt d’un pilier robuste — le marché unique, et espérons-le, bientôt l’Union économique et monétaire — et de deux supports plus fragiles. Aucune construction solide ne peut être édifiée sur de telles fondations.
Quelles sont les perspectives de ce projet ? La Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, l’Espagne, l’Italie et l’Allemagne y apportent leur soutien en faisant preuve d’un large et remarquable consensus. La France est encore à la recherche de ses marques. Mais nous trouverons une position commune avec la France. L’évolution depuis les essais nucléaires est encourageante. On peut constater que la France a pris conscience qu’une politique aussi importante et difficile que la dissuasion nucléaire ne pouvait plus être menée en cavalier seul mais uniquement avec le soutien européen. Pour cette raison, je pense que nous devrions adhérer à sa proposition de stratégie nucléaire concertée, devant s’inscrire toutefois dans le cadre absolument nécessaire d’une politique étrangère, de sécurité et de défense commune. Lorsque je dis « nous », je ne pense pas uniquement à l’Allemagne.
Il y a donc de fortes chances que la conférence de révision aboutisse, en dépit de la position de la Grande-Bretagne, qui voudrait minimiser l’importance de la conférence à une inspection à moins de 5 000 miles, pour reprendre les termes de M. Davis, ministre des Affaires européennes. Gladstone disait un jour : « S’il y a deux choses que John Bull déteste, c’est le pape et les propositions abstraites ». Par conséquent, les autres ne doivent pas se contenter de propositions abstraites, mais veiller à ce qu’elles soient concrétisées. Plus est forte la détermination d’un groupe de pays comme ceux dont je viens de parler, de persévérer sur la voie de l’intégration européenne, plus est grand l’espoir de parvenir à un bon résultat avec tous les membres. Mais cette détermination suppose aussi — si besoin est — qu’on soit disposé à rester autour de la table des négociations même si tous ne devaient pas être prêts à souscrire à un tel résultat. La phobie de certains membres de la classe politique ne doit pas déterminer le rythme de l’intégration européenne. Que l’on ne s’y méprenne pas : devant les défis existentiels — terme que j’emploie délibérément — auxquels l’Union européenne et les peuples européens sont appelés à faire face, nous restons attachés à l’idée du noyau européen (noyau solide), en dépit des espoirs des uns ou des craintes des autres.

L’Union monétaire base de l’union politique

Si nous ne réussissons pas à escalader le sommet de la conférence intergouvernementale, nous ne pourrons vaincre le massif encore plus imposant de l’Union monétaire. Le projet de l’Union monétaire constitue la clé de tout le processus d’unification européenne. Ses ambitions sont aussi vastes que celles de la Communauté européenne de défense. Mais son destin doit être différent. Les conséquences d’un échec seraient bien plus graves que celles qui ont suivi l’échec de la Communauté européenne de défense (C.E.D.) en 1954. Les récentes turbulences monétaires ont montré combien l’Union monétaire était nécessaire. Sans elle, le marché unique ne serait pas seulement incomplet, il serait même menacé dans sa forme actuelle.
Il existe un lien fonctionnel et psychologique avec la conférence de révision. L’Union monétaire requiert une grande discipline des pays participants et une forte cohésion dans tous les domaines de la politique, et pas seulement dans les domaines budgétaire, fiscal, économique ou social. Toute politique coûte de l’argent, fait qui justifie en fin de compte la nécessité d’un large consensus et d’une large solidarité entre les pays membres concernant toutes les questions existentielles, surtout les questions de guerre et de paix. La cohérence de l’Union monétaire est menacée si la cohérence politique est menacée ; et celle-ci est menacée si les divers domaines de la politique accusent une différence considérable d’efficacité, comme c’est le cas aujourd’hui par exemple en ce qui concerne le marché unique, d’un côté, et la politique étrangère et de sécurité, les affaires intérieures et la justice, de l’autre.
A l’instar de toute forme d’intégration économique, l’impact de l’Union monétaire va au-delà du domaine purement économique et ne manque pas d’exercer une influence sur les objectifs politiques de l’unification européenne. Loin d’être un domaine distinct, l’Union monétaire constitue une partie, voire même une partie essentielle de l’union politique. Dans le traité de Maastricht, les membres de l’Union s’engagent, dans un domaine clé de l’action de l’Etat, à exercer à l’avenir leur souveraineté en tant que communauté, c’est-à-dire au moyen de décisions majoritaires. Les décisions de politique monétaire de la Banque centrale européenne traceront des limites aux possibilités des parlements et gouvernements nationaux de mener leur politique.
Quant au fond, l’Union européenne constitue un vaste programme d’assainissement et de modernisation, dont dépend la viabilité de l’Europe ; car nous avons tous, par le passé, vécu allègrement au-dessus de nos moyens. Nous avons dépensé plus d’argent que nous n’en possédions, nous avons vécu aux frais de l’avenir. Au lieu de nous adapter à la mutation de plus en plus rapide des structures économiques, nous avons emprunté de l’argent pour maintenir des structures obsolètes et verser des prestations sociales de plus en plus élevées. Dans certains domaines, notre compétitivité globale a baissé de manière alarmante et continue encore de baisser. Les critères de convergence de l’Union monétaire ne sont pas simplement des valeurs techniques, et encore moins une idée saugrenue lancée par les Allemands. Ils constituent plutôt le moyen de rattraper ensemble le retard en procédant aux ajustements économiques jusqu’ici négligés, d’imposer des réformes structurelles, et de faire face aux vrais raisons de nos faiblesses au lieu de chercher refuge dans le protectionnisme et les subventions. Nos économies nationales étant interdépendantes et déjà en passe de former une économie européenne commune, nous devons engager ces efforts conjointement si nous voulons un succès durable.
Conscients de cette situation, les membres de l’Union ont décidé de former une cordée, afin de gravir — en s’aidant mutuellement — le chemin escarpé et caillouteux jusqu’au sommet de la montagne, à savoir l’Union économique et monétaire. Ce sont les politiques nationales en particulier qui sont responsables des fautes du passé et par conséquent des sacrifices liés aux ajustements actuels. Cependant, les efforts sont fournis au nom de l’Europe, ce qui ne la rend pas particulièrement populaire. Force est de constater qu’à long terme la stabilité monétaire est le seul garant de la compétitivité, de la croissance, de l’emploi et de la prospérité. En raison de l’imbrication de l’économie allemande et, par conséquent, de la dépendance de notre pays de la stabilité de l’environnement international, l’Union monétaire n’est pas également dans l’intérêt de l’Allemagne, mais particulièrement dans l’intérêt de l’Allemagne.
Des doutes ont surgi depuis quelques temps déjà quant à la résolution de l’Allemagne dans ce domaine, doutes auxquels nous avons sans doute contribué. Mais les inquiétudes en Allemagne ne font que refléter la situation préoccupante chez certains de nos partenaires. Je concède volontiers que notre façon en Allemagne de discuter de cette question ne suscite pas et ne peut susciter la compréhension partout. Mais le contexte est connu et nos principales inquiétudes sont justifiées, la stabilité étant, comme déjà dit, d’une importance fondamentale. En outre, je suis fermement convaincu que la stabilité, objectif commun mais dont l’Allemagne se fait particulièrement l’avocat, peut être mieux réalisée au sein et par l’intermédiaire d’une Union monétaire que sans elle, à savoir par le maintien de la domination incontestable actuelle du deutsche mark sur le plan monétaire. Cette domination est relative et n’est pas aussi évidente que celle du dollar à l’époque du système de Bretton Woods. Une combinaison de facteurs défavorables pourrait mettre à mal le deutsche mark plus rapidement qu’on ne saurait le souhaiter. Je ne m’attarderai pas sur l’aspect politique délicat — certains préférant parler d’hégémonie plutôt que de domination. Mais on ne peut ignorer que ce facteur psychologique se répercute également sur la situation économique et monétaire. Pour cette raison, nous souhaitons — et devons souhaiter — que l’Union monétaire soit mise en place aussi rapidement que possible et que soient respectés à la fois les critères de convergence et le calendrier convenu.
Pourquoi le contexte de l’Union monétaire est-il moins favorable aujourd’hui qu’après la conclusion du traité de Maastricht ? Les raisons ne sont pas économiques. Au moment de la conclusion du traité de Maastricht, nous nous trouvions dans une période de récession économique qui s’est poursuivie pendant un certain temps encore. Dans tous les pays membres de l’Union européenne, le taux d’inflation, critère le plus significatif de la stabilité d’une monnaie, était plus élevé en 1991 qu’en 1994, et dans certains cas presque deux fois plus élevé qu’aujourd’hui. Néanmoins, les marchés financiers internationaux se comportaient comme si l’Union monétaire existait déjà, ce qui s’est traduit par une nette augmentation des emprunts en ÉCU. Mais tout s’est effondré le jour du référendum danois sur le traité de Maastricht, lorsque quelques dizaines de milliers de votants ont fait pencher la balance ; la situation s’est encore détériorée avec le débat mouvementé en France autour du référendum sur le traité de Maastricht et la courte victoire du « oui ». Depuis 1993 au plus tard, tous les Etats de l’Union européenne œuvrent en faveur d’une plus grande convergence. Si la réduction des déficits est encore insatisfaisante, la tendance reste néanmoins positive dans tous les pays.
Cependant, la confiance est beaucoup plus faible qu’auparavant, ce qui une fois de plus montre clairement que la confiance a une influence décisive sur les opérations sur les marchés financiers internationaux et leurs effets sur les monnaies. La confiance est le fruit de la stabilité politique, qui elle-même est le résultat d’une claire direction et volonté politiques. Ce qui nous fait défaut actuellement, c’est une claire direction politique. Nous devons agir tous ensemble en vue de la rétablir. Je sais que l’Allemagne a la principale responsabilité à cet égard. Mais tous les autres pays doivent apporter leur contribution et montrer que leurs efforts pour remplir les critères de convergence sont crédibles et expriment une véritable volonté politique et non pas un volontarisme vide de sens. A côté des efforts concrets que nous sommes appelés à fournir, il faut aussi trouver des solutions pour les questions suivantes : comment s’assurer, après l’entrée en vigueur de la troisième phase, que les pays participants ainsi que les pays non participants rempliront les critères de convergence ? Comment empêcher ainsi que les pays non participants ne dévient de la voie à suivre et que les pays participants ne retournent aux pratiques inflationnistes ?

Des sacrifices budgétaires inévitables

Quant à la question des ressources propres, il est encore trop tôt pour s’engager dans des discussions concrètes. Je crois simplement que l’Union européenne a besoin d’une solide base financière. Ce qui veut dire entre autres qu’elle doit être capable de décider elle-même de la nature et du niveau de ses ressources, mais également de ses dépenses qui doivent correspondre à ses ressources. Cela veut dire que dans ce domaine également, nous avons besoin à terme de décisions majoritaires. Le comité directeur de mon parti a formulé une déclaration d’intention en ce sens au septième Congrès fédéral de la C.D.U. qui a eu lieu le 6 octobre 1995.
Il faut aussi reconnaître que, pour la politique étrangère notamment, nous avons besoin de plus et non pas de moins de fonds. Car si les peuples européens n’admettent pas qu’ils devront faire des efforts sans cesse croissants, y compris sur le plan financier, afin d’améliorer le bien-être de leurs voisins et œuvrer ainsi en faveur de la stabilité dans le monde dans lequel ils vivent et dont ils dépendent, ils n’auront pas d’avenir. Ces efforts seront moins efficaces, mais en même temps plus chers, s’ils sont entrepris par les pays individuellement. Tous les pays, y compris l’Allemagne, devront par conséquent verser plus d’argent dans la caisse européenne, mais l’Allemagne peut-être dans une moindre mesure.

L’élargissement avec un noyau dur

L’élargissement de l’Union européenne n’est pas seulement une question d’intérêt propre, et encore moins une question d’intérêt allemand, c’est aussi une question de morale, c’est-à-dire d’identité. En effet, pendant des décennies, nous avons promis solennellement aux peuples européens non libres que nous les admettrions dans notre communauté. Que ce soit du point de vue historique, moral ou culturel, c’est un droit qu’ils peuvent revendiquer. Si nous ne tenons pas cette promesse, nous risquons de provoquer une fracture irréparable sur le plan de la morale et de l’identité. En même temps, l’intérêt que nous portons à la stabilité de l’environnement international serait compromis. Naturellement, notre environnement n’inclut pas seulement l’Europe centrale et orientale, mais aussi le Bassin méditerranéen. Nous devons tous apprendre à penser en Européens. Le Maine et le Connecticut, par exemple, ne peuvent pas dire non plus que la situation à la frontière entre la Californie et le Mexique ne les concerne pas.
Nous devons proposer, dans un proche avenir, une perspective concrète à nos voisins de l’Est, sans quoi non seulement leur développement économique mais aussi — et c’est plus important encore — leur développement politique risquent de s’engager dans une fausse direction. Nous laisserions ainsi passer une chance historique. Si nous voulons une perspective réaliste, nous devons redéfinir fondamentalement la voie devant conduire les pays d’Europe centrale et orientale à l’adhésion à l’Union. L’objectif ne doit-il pas être d’élaborer en faveur des pays réformateurs remplissant les premiers les conditions, pour la période suivant immédiatement la révision du traité jusqu’en l’an 2000, une réglementation leur permettant en tant que membre de participer sans restriction au plus grand nombre possible de domaines politiques, même si aucune réglementation définitive n’a encore été trouvée concernant l’ampleur et la durée des périodes de transition en vigueur après l’adhésion, en vue de l’entière participation au marché unique ? Ainsi serait mis en évidence le lien temporel étroit avec leur adhésion à l’O.T.A.N., en raison de la relation de cause à effet entre l’adhésion à l’O.T.A.N. et l’adhésion à l’Union européenne.
Par ailleurs, afin de procéder aux réformes nécessaires dans certains domaines politiques, l’Union européenne, elle aussi, aura certainement besoin d’un laps de temps plus important que celui dont elle dispose jusqu’à la date souhaitable pour l’adhésion de ces pays. En tous cas, il ne faut pas oublier qu’une réforme institutionnelle sur ce plan accentuera davantage l’importance de la politique étrangère et de sécurité ainsi que des affaires intérieures et de la justice, et que la participation de nos voisins de l’Est dans ces deux domaines se heurtera à des difficultés bien moindres. Avec l’adhésion de nos voisins de l’Est, la nécessité d’un noyau solide au sein de l’Union européenne sera plus grande encore.

Repenser la sécurité de l’Europe

Dans le paysage des années à venir, la future architecture de sécurité de notre continent constitue un petit massif à part. La construction a déjà commencé, mais sur de nombreux points nos plans demeurent encore imprécis et très vagues.
Les événements en ex-Yougoslavie nous affrontent à des problèmes d’une importance fondamentale. Un fossé insurmontable semble se creuser entre notre responsabilité morale et notre véritable capacité d’action. L’opinion publique nous pousse à agir, à condition qu’il n’y ait pas de morts. La réalité atroce de la guerre nous est révélée quotidiennement non seulement par la télévision mais aussi par les centaines de milliers de réfugiés. Nous ne pouvons plus dire comme Bismarck : « Pour moi, les Balkans ne valent pas les os d’un seul grenadier de Poméranie », mais que pouvons-nous faire sans mettre à contribution à l’excès nos sociétés ?
Une chose est sûre cependant : aucun de nous ne peut faire quoi que ce soit seul ; il nous faut donc agir ensemble si nous voulons surmonter les problèmes psychologiques mais aussi politico-militaires. Mais, pour cela, il nous faut être capables d’agir conjointement et, par conséquent, créer les instruments et institutions nécessaires. Au début, la situation a inspiré honte et humiliation aux Européens. Non pas parce que nous n’avons rien atteint, mais parce que nous avons abordé le problème de telle manière que nous n’avons même pas pu démontrer qu’une meilleure approche n’aurait de toute façon pas eu davantage de succès. La même chose risque peut être d’arriver aux Américains avec le traité de Dayton, Dieu les en préserve ; mais au moins ils auront fait ce qu’ils pouvaient et ce que l’on pouvait attendre d’eux. Si nous avions agi avec une résolution comparable, la légitimité de la politique européenne reposerait sur de meilleures assises. Tous les sondages d’opinion montrent que la grande majorité de nos citoyens souhaitent que l’Europe soit dotée d’une politique étrangère, de sécurité et de défense commune.
Aussi une telle politique pourrait-elle être une source importante de légitimité du processus d’unification européenne. Au lieu de cela, les citoyens voient aujourd’hui l’Union européenne soumise à une humiliation supplémentaire : les Etats-Unis font avancer le processus de paix ou au moins font tout ce qui est en leur pouvoir à cet effet, sans avoir couru le risque le plus grand dans ce conflit et sans avoir eu de morts à déplorer. Si reconnaissants que nous devons être en dépit de cette humiliation, et sans compter que l’attitude allemande m’afflige tout particulièrement, nous devons éviter de tirer les mauvaises conclusions, c’est-à-dire laisser les choses simplement en l’état où elles sont.
L’Europe doit être dotée d’une capacité d’action en politique étrangère, de sécurité et de défense commune ; elle doit mettre sur pied une défense commune. Ceci s’applique également à la défense au sens strict, c’est-à-dire la défense territoriale et la défense de l’Alliance, car — et je tiens à l’affirmer clairement — l’Alliance entre l’Amérique et quatorze Etats européens ne saurait survivre à long terme que si elle est transformée en une alliance entre l’Amérique et l’Europe en tant qu’entité capable d’agir, et si le partenariat transatlantique fait face aux défis globaux concernant à la fois l’Europe et les Etats-Unis. Dans cette perspective, l’Europe est appelée à consentir des efforts énormes que tous les pays ne sont certainement pas prêts à fournir. A mon avis, cette transformation de l’Alliance est aussi une condition nécessaire à son élargissement. Nous savons qu’on n’a pas encore trouvé de réponses aux questions cruciales. Le « quand » et le « comment » concernant l’élargissement sont tout aussi vagues que le « qui » et le « qui non » ; faut-il par exemple inclure les pays baltes, voire même la Russie ? Enfin, personne n’ose même aborder la question des coûts. Le problème, c’est naturellement la Russie, mais il faut la prendre en compte, la stabilité du continent dépendant de manière décisive du destin de ce pays. Comment tenir compte de la Russie ? Ceci est une autre question.
Quels sont pour la Russie les problèmes que pose l’élargissement de l’O.T.A.N.? Quels intérêts légitimes, quelles perceptions, sans doute justifiées mais ni légitimes ni rationnelles, motivent la résistance de la Russie ? Elle ne vise naturellement pas les membres européens de l’Alliance, mais les Etats-Unis, le grand modèle mais aussi le grand rival, que l’on admire en secret, que l’on craint aussi en secret. Il serait donc judicieux de mettre en valeur la composante européenne et — non la composante américaine — dans les pays d’adhésion, par exemple dans le cadre d’une éventuelle présence militaire. Ceci suppose aussi une réforme de l’Alliance comme celle que je viens de mentionner. Ce serait d’ailleurs une conséquence logique du lien causal mais pas nécessairement temporel entre l’adhésion à l’Union européenne et l’adhésion à l’O.T.A.N.
En outre, l’O.T.A.N., les Etats-Unis et l’Europe doivent proposer un large partenariat à la Russie. L’Europe doit établir un tel partenariat en particulier dans tous les domaines non militaires comme elle l’a déjà fait avec le vaste traité de coopération avec la Russie. Mais l’Europe et l’Ouest doivent aussi être capable d’être un contrepoids de la Russie. Il me semble que nous devrions mettre davantage l’accent sur cet aspect de notre relation avec ce pays immense aux problèmes tout aussi immenses. Car le problème principal de la Russie a toujours été l’absence de limites clairement définies. Aujourd’hui encore, c’est le cas. Un pays qui ne sait pas où il se termine, ne sait pas non plus où il commence. C’est un véritable problème d’identité. L’expérience de devoir se retirer des frontières qu’elle gardait jusque là, de l’Elbe à sa position historique initiale, entraîne pour la Russie comme une sorte de douleur à un membre fantôme. Ses frontières intérieures, qui contribuent à la formation du droit, la Russie ne les a pas encore trouvées non plus. Du point de vue historique, la Russie a toujours entretenu une relation fragile avec le droit. L’absence de limites territoriales de la Russie et l’absence de limites en droit sont intimement liées. La Russie ne trouvera jamais une place à sa mesure et acceptée par tous, si elle n’engage pas toute son énergie dans le processus de réforme intérieure. Nous devons l’aider dans ce sens, en lui évitant de faire ce qui n’est pas dans son intérêt.
C’est un travail de longue haleine et requiert un grand effort de notre part. Tout ce dont j’ai parlé suppose un grand effort des Européens au sein de l’Union européenne. C’est un test décisif. L’Europe n’est pas un pays de cocagne. Bien au contraire, l’Europe représente un grand défi pour les années à venir. Tout défi implique des risques, mais aussi des chances, les uns étant aussi grands que les autres. Efforçons-nous d’éviter les risques et de saisir les chances qui s’offrent à nous. La raison et la logique plaident en faveur d’une Europe politique, intégrée et fédérale. Mais naturellement la politique relève autant de la psychologie que de la logique. Si nous voulons gagner la lutte pour l’Europe, ses promoteurs doivent désormais lancer une offensive contre les craintifs, les détracteurs et ceux qui cherchent à semer la discorde. Ils doivent doter l’Europe de la capacité de réussir, car au fond l’Europe n’a besoin que d’une seule source de légitimité : le succès.

Traduit de l’allemand par les services du Bundestag