L’Europe et son juge

L’Europe et son juge

Entretien avec Philippe Léger

La Cour devant l’opinion publique

Le Banquet : Quels sont à ce jour les apports essentiels de la Cour de justice des Communautés européennes dans la construction de l’Europe communautaire ?

Philippe Léger : Depuis ses origines, la Cour de justice des Communautés européennes a joué un très grand rôle dans la construction de l’Europe. Rappelez-vous que cette Cour a pour mission « d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité » (art. 164 du traité de Rome). Le droit est le principal moyen de l’intégration communautaire ; cela explique le développement de la jurisprudence communautaire.
Tout d’abord pour assurer l’interprétation uniforme du droit européen par tous les juges des différents Etats membres en dégageant les grands principes du droit communautaire : en premier lieu, dans le temps, ceux de l’effet direct et de la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux (arrêts Van Gend en Loos et Costa/ENEL de 1963 et 1964). Puis tous les autres qui ont été dégagés, précisés et affermis au cours des quarante dernières années : principes de proportionnalité, confiance légitime, sécurité juridique, etc. Ces principes n’ont pas été inventés de toutes pièces ; ils proviennent des ordres juridiques des Etats membres et ont été adaptés aux nécessités d’un ordre juridique communautaire sans que l’opposition traditionnellement faite entre pays de Common Law et de « droit écrit » y fasse obstacle.
Ensuite, c’est par le droit que la Cour joue son rôle d’arbitre : arbitre entre les différentes institutions européennes (Parlement, Conseil, Commission), d’une part, entre ces institutions et les Etats membres, d’autre part. Par la voie des recours en manquement et en contrôle de légalité, à la fois juge constitutionnel et administratif, la Cour peut rappeler à l’ordre les Etats membres qui n’appliquent pas la règle du jeu commune et annuler tout acte des institutions européennes qui ne serait pas conforme au droit communautaire.
Enfin, à l’époque contemporaine, alors que les grands principes sont dégagés et que les règlements et directives du Conseil et de la Commission sont légion, la Cour intervient de plus en plus, à la demande des juridictions nationales et selon la procédure du recours préjudiciel, pour préciser l’étendue et les limites concrètes des droits et obligations des citoyens européens dans des domaines aussi variés que la fiscalité des travailleurs frontaliers, l’environnement, les quotas laitiers, les droits sociaux, le tarif douanier commun, etc.

Le Banquet : Lors du débat sur la ratification du traité de Maastricht, on a assisté à un certain rejet des institutions communautaires, voire de la construction européenne elle-même. Ce rejet a-t-il aussi concerné la Cour ?

Ph.L. : Les critiques de l’Europe entendues à l’occasion de la ratification du traité de Maastricht ont été formulées, le plus souvent, par des hommes politiques et par des familiers des institutions communautaires. Il me semble que la Cour a été moins critiquée que les autres institutions sauf, peut-être, au Royaume-Uni et en Allemagne. Il est difficile d’expliquer pourquoi la Cour a été moins critiquée : peut-être parce qu’il s’agit de juges, d’arbitres et non de « décideurs politiques »… Certainement parce que les « citoyens européens », en général, et les Français, en particulier, ignorent très largement le rôle, les missions, voire l’existence de la Cour de Luxembourg qu’ils confondent allègrement avec la Cour des droits de l’homme de Strasbourg, la Cour internationale de La Haye ou même, tout simplement, avec la Commission de Bruxelles. Cette méconnaissance des institutions européennes est abyssale, même de la part de juristes diplômés…
Je me demande parfois si le « déficit démocratique » des institutions européennes, dont on parle souvent, ne réside pas, pour l’essentiel, dans l’ignorance et l’indifférence des citoyens européens et d’une bonne part de leurs dirigeants politiques à l’égard de ces institutions. Les mieux faire connaître est une nécessité ; ce n’est pas très facile car il s’agit d’institutions complexes au rôle technique. Mais c’est certainement possible de la faire.

La Cour, régulateur des institutions européennes

Le Banquet : Quel bilan peut-on faire depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht sur les recours introduits devant la Cour ?

Ph.L. : Les modifications introduites par le traité sur l’Union européenne ont eu jusqu’à présent des effets limités sur le nombre de procédures soumises à la Cour. Certaines des modifications relatives au recours en annulation n’ont eu pour objet que de consacrer dans le texte des traités des solutions que la Cour avait déjà dégagées par voie jurisprudentielle : légitimation passive du Parlement européen, expression signifiant que les actes du Parlement produisant des effets à l’égard des tiers peuvent faire l’objet d’un recours en annulation, légitimation active du Parlement, expression signifiant qu’il peut lui-même agir en annulation contre un acte du Conseil ou de la Commission en vue de sauvegarder ses prérogatives. Ces modifications textuelles n’ont donc pas, en elles-mêmes, entraîné une augmentation de recours déjà admis auparavant dans leur principe.
D’autres modifications, contenant de réelles innovations, n’ont pas encore donné lieu à des arrêts en faisant application. Tel est le cas de celle, importante dans ses conséquences, permettant à la Commission de demander à la Cour d’infliger des sanctions financières à un Etat qui ne se serait pas conformé à un précédent arrêt constatant un manquement à ses obligations communautaires.
Si les modifications intervenues ont eu des conséquences limitées sur les recours introduits, l’une d’elles a eu des conséquences sur la manière de les juger : plus souvent à présent les affaires peuvent être jugées en chambre de trois ou cinq juges plutôt qu’en formation plénière.

Le Banquet : La Cour fait face à une augmentation du contentieux communautaire. Pouvez-vous nous en expliquer les raisons ?

Ph.L. : Cette augmentation est nette et concerne en premier lieu les recours préjudiciels. Les litiges soumis aux juridictions nationales par les particuliers sont de plus en plus fondés sur des dispositions de droit communautaire. Afin d’assurer l’unité d’interprétation de ce droit, la Cour de Luxembourg est seule compétente pour interpréter ou apprécier la validité d’un texte communautaire à la demande des juridictions nationales. Le nombre des renvois jurisprudentiels est en progression. Quelques chiffres : 162 renvois préjudiciels en 1992, 204 en 1993, 203 en 1994, 251 en 1995…
En second lieu, les actions en manquement engagées à l’encontre des Etats auteurs d’infractions, de manquements au droit communautaire. A cet égard, c’est la Commission qui, dans les années 1970, ne pouvant contraindre les Etats à appliquer le droit communautaire, s’est adressée à la Cour pour faire cesser les manquements constatés. A compter de cette époque, la progression n’a certes pas été constante et régulière. L’évolution se présente en dents de scie : 28 recours en 1980, 50 en 1981, 114 en 1985, 64 en 1987, 99 en 1989, 39 en 1993, 89 en 1994, 73 en 1995. Néanmoins l’action en manquement continue d’avoir une place essentielle dans le dispositif actuel.
En troisième lieu, la Cour contrôle la légalité des actes adoptés par les institutions communautaires. Des recours en ce sens sont formés le plus souvent par les Etats membres ou les institutions communautaires. Cette situation n’est pas surprenante : les Etats et les institutions, en particulier le Parlement, sont très vigilants pour faire respecter leur domaine de compétences. L’objet du litige est souvent lié à la base juridique choisie pour édicter une norme. Selon le texte du traité invoqué à cet effet, la procédure législative peut être différente et impliquer une codécision du Parlement au lieu d’une simple consultation ; procédure dans laquelle le rapport de force privilégie tantôt l’une des institutions tantôt l’autre et, au sein du Conseil une décision à l’unanimité au lieu d’une décision à la majorité qualifiée.
D’une façon générale, la saisine de la Cour augmente. Cet accroissement du nombre de recours n’a rien de surprenant. Il résulte de l’extension du champ de compétences du droit communautaire, tant en raison de l’adhésion de nouveaux Etats que de la production accrue du droit dérivé par les institutions communautaires (Commission, Conseil, Parlement). D’où un effet presque mécanique.

Le Banquet : Les parties (institutions, Etats, entreprises, citoyens) se soumettent-elles aux arrêts de la Cour ?

Ph.L. : Les arrêts de la Cour de justice sont assortis de l’autorité de la chose jugée. Ils s’imposent aux parties dans les affaires de recours directs. Ils s’imposent également, tant aux juridictions nationales qu’aux parties aux procédures principales dont celles-ci sont saisies, en ce qui concerne les interprétations et appréciations de validité de normes de droit communautaire données à la suite de questions préjudicielles.
Les parties se soumettent très généralement aux arrêts de la Cour. S’agissant des renvois préjudiciels, les parties au principal le font dans le cadre de l’ordre juridique interne, puisqu’elles sont soumises à l’exécution de la décision de la juridiction nationale de renvoi, qui statue au fond après l’arrêt de la Cour, en tenant compte de celui-ci. Il faut cependant admettre que certaines parties sont « récalcitrantes ». Il s’agit parfois, de façon a priori étonnante, des Etats eux-mêmes. Lorsqu’une législation nationale ayant des implications pour les finances publiques est jugée incompatible avec le droit communautaire, il arrive qu’un Etat membre tarde à prendre des dispositions modificatives, tente d’en limiter la portée pour l’avenir ou, en ce qui concerne le passé, essaie d’éluder ou de limiter une éventuelle obligation de remboursement des sommes perçues. Par ailleurs, à la suite d’un arrêt constatant un manquement à ses obligations communautaires, un Etat membre tarde parfois à prendre les mesures nationales qu’implique l’arrêt de la Cour ; c’est précisément à la suite de l’observation d’une tendance en ce sens que le traité sur l’Union européenne a prévu la possibilité — non encore utilisée à ce jour — d’infliger des sanctions pécuniaires à un Etat qui n’exécuterait pas un arrêt constatant un manquement.

Le Banquet : Le Tribunal de première instance, qui est entré en fonction en 1989, a-t-il été en mesure de réduire le volume des dossiers soumis à la Cour, en dépit d’une augmentation constante du nombre de recours ?

Ph.L. : En 1974 déjà, il avait été envisagé la création d’un tribunal administratif des Communautés chargé de juger les litiges entre les institutions et leur personnel, afin de réduire le nombre croissant des affaires soumises à la Cour. La création d’une telle juridiction avait été suggérée par la Cour elle-même. Il fallut attendre l’Acte unique européen signé en 1986 pour voir insérer dans les traités une disposition permettant au Conseil d’adjoindre à la Cour une juridiction chargée de connaître en première instance, sous réserve d’un pourvoi porté devant la Cour de justice, de certaines catégories de recours. Le Tribunal de première instance fut finalement créé sur cette base en 1988 et installé dans ses fonctions en 1989. Ses compétences, plus larges que celles envisagées en 1974, furent progressivement étendues en 1993 et en 1994. Elles couvrent à présent tous les recours formés par des personnes physiques ou morales.
Le long délai écoulé entre l’émergence de l’idée et sa concrétisation tient certainement aux difficultés de la réflexion qui devait être conduite en ce qui concerne le rôle, la place et la structure de la juridiction envisagée. A ces difficultés se sont ajoutées celles liées à la programmation budgétaire de l’opération.
Le Tribunal de première instance a très sensiblement contribué à réduire le volume des dossiers soumis à la Cour. A sa création, 153 affaires lui ont été transmises par la Cour. Les élargissements de sa compétence intervenus ensuite en 1993 et 1994 ont respectivement entraîné le transfert, de la Cour au Tribunal, de 451 puis de 14 affaires. Nonobstant ces transferts, le nombre des affaires restant à juger par la Cour continue de subir l’influence de l’augmentation des affaires nouvelles.
Le bilan de l’activité du Tribunal est très positif. Cette juridiction apporte sa propre contribution à la construction de la jurisprudence communautaire. Les affaires dont elle a à connaître la mettent souvent en présence d’intérêts économiques et financiers considérables, dans un cadre factuel et juridique particulièrement complexe.
Le Tribunal s’attend à son tour à un alourdissement de son contentieux, lié notamment à une récente attribution de compétence en matière de droits de propriété intellectuelle (droit des marques). Pour vous donner quelques éléments statistiques, le Tribunal de première instance a été saisi de 115 affaires en 1992, 589 en 1993 (dont les 451 transférées par la Cour), 316 en 1994 (dont les 14 transférées par la Cour) et 253 en 1995. Il a réglé 265 affaires en 1995.

Le Banquet : Comment jugez-vous la coopération entre les juridictions nationales et la Cour ? Dans quel domaine conviendrait-il de l’améliorer ?

Ph.L. : Je crois pouvoir dire que la coopération entre les juridictions nationales et la Cour est très satisfaisante. Elle a été l’un des principaux instruments de l’édification de l’ordre juridique communautaire.
Il est vrai cependant que le conflit entre l’ordre juridique communautaire et l’ordre juridique des Etats membres, qui avait été notoire dans les années 1970, s’est apaisé. A telle enseigne que l’ordre juridique communautaire s’impose dans l’ensemble des pays membres de l’Union ; à l’exception de quelques réserves, sommes toutes liminaires, émises par les cours constitutionnelles italienne et allemande. Ce contexte plus paisible, auquel s’ajoutent les contacts réguliers des membres de la Cour — je pense aux renvois préjudiciels —, qui sont souvent issus des magistratures des Etats membres, avec leurs homologues, a permis que s’établisse une véritable coopération entre les juridictions nationales et la Cour. Au demeurant, le juge national, qui ne connaît pas forcément les fondements d’un acte communautaire, préfère se référer à l’interprétation de la Cour, de sorte que l’unité de l’ordre juridique communautaire s’enrichit chaque jour de ces échanges.
La juridiction communautaire s’efforce par ailleurs de limiter la durée des procédures préjudicielles. La durée moyenne de ce type de procédure varie de 18 à 20 mois, mais certaines affaires peuvent être examinées en moins d’un an. C’est dans ce domaine qu’une amélioration est souhaitable. Néanmoins compte tenu du déroulement de l’instance (qui comprend des échanges de mémoires, leur traduction, souvent une phase d’audience orale, les conclusions de l’avocat général, puis un délibéré entre 3, 5 ou 11 juges selon la formation de jugement retenue) et un nombre croissant d’affaires soumises à la Cour, un délai de 6 à 8 mois me paraît incompressible.

Le Banquet : Certains commentateurs ont parlé à propos du Conseil constitutionnel français d’un gouvernement des juges. Vous fait-on aujourd’hui le même reproche ?

Ph.L. : Je ne pense pas qu’un tel reproche caractérise le sentiment général à l’égard de notre institution. Mais on ne peut nier qu’il soit parfois formulé. L’apport de la jurisprudence au droit positif communautaire est important. Le juge communautaire, à la différence de nombreuses juridictions nationales, pratique l’interprétation téléologique en s’inspirant également, au-delà de la lettre des textes, des objectifs de ceux-ci et du contexte dans lequel ils se situent. Lorsque par exemple, en 1986, la Cour a jugé que des actes du Parlement européen étaient susceptibles d’un recours en annulation, malgré le silence du traité de Rome sur ce point, on a parlé d’une « révision judiciaire » du traité.

Le Banquet : Le droit communautaire a été influencé par le droit administratif français. L’adhésion de pays du nord de l’Europe, plus ouverts à la tradition de la Common Law, n’est-elle pas de nature à modifier la construction jurisprudentielle des Communautés ?

Ph.L. : Effectivement, le droit public français a pu jouer un rôle certain à la naissance et au cours du développement du droit communautaire. Cependant, le droit communautaire s’est également enrichi d’apports d’autres droits nationaux. Par exemple, les principes généraux de proportionnalité et de confiance légitime, dont le rôle est devenu très important, ont été puisés par la Cour dans le droit allemand.
Après plusieurs décennies de sédimentation, le droit communautaire a acquis une véritable autonomie qui lui confère une grande originalité par rapport à d’autres systèmes juridiques. L’empreinte initiale demeure. Elle est sans doute fortement ancrée. L’adhésion d’Etats d’Europe du nord ne devrait donc pas à court, voire à moyen terme, modifier sensiblement cette situation. Mais le droit étant évolution, il s’enrichira certainement à l’avenir de concepts issus d’autres systèmes juridiques, qu’ils soient ou non inspirés de la Common Law.

La Cour et la réforme institutionnelle

Le Banquet : La conférence intergouvernementale doit préparer un certain nombre d’aménagements des institutions européennes. Quelles sont les attentes de la Cour à cet égard ?

Ph.L. : Je crois pouvoir dire que la Cour n’a aucune attente particulière : son rôle n’est pas politique. Les modifications qui seront adoptées seront forcément, par nature, le résultat de décisions politiques. Sa nature d’institution judiciaire lui impose une obligation de réserve. La Cour l’a rappelée dans son rapport à l’intention du groupe de réflexion chargé de préparer les travaux de la Conférence intergouvernementale.
A cette occasion, le principal souhait que la Cour a formulé est que l’Union puisse continuer à remplir sa fonction de manière efficace et, pour ce faire, il est primordial que celle-ci dispose d’un système juridictionnel capable d’assurer le respect du droit. La Cour estime que les caractéristiques essentielles de l’ordre juridique communautaire doivent être maintenues. Je l’ai dit, la Cour a joué un rôle essentiel dans la construction de cet ordre juridique dont les individus sont les sujets et c’est elle qui, dans de très nombreux cas, a permis aux particuliers de bénéficier effectivement des droits que les traités leur ont conférés. Il serait donc indispensable de maintenir la structure judiciaire actuelle, en la renforçant. Dans son souci d’assurer aux justiciables une bonne administration de la justice et de leur offrir toutes les garanties d’indépendance, la Cour a suggéré dans le rapport précité deux modifications qui méritent d’être soulignées, touchant en premier lieu son règlement de procédure et, en second lieu, l’augmentation du nombre des juges qui est devenue indispensable.
Sur le premier point, la Cour, se référant au délai considérable qui s’est écoulé avant que son règlement ait été adapté au traité de l’Union européenne, estime souhaitable d’assouplir la règle qui requiert l’unanimité du Conseil pour toute modification du règlement. Cette disposition qui retarde les nécessaires adaptations du règlement de procédure aux évolutions de la vie judiciaire et de l’administration de la justice devrait être modifiée : la Cour devrait pouvoir être autorisée à arrêter son règlement sans approbation du Conseil. S’agissant des juges auprès du Tribunal de première instance, leur nombre est aujourdhui insuffisant pour faire face au volume croissant des contentieux communautaires. Pensez que les affaires contentieuses devant le Tribunal de première instance se sont multipliées par quatre depuis sa création ! Le renforcement des moyens humains apparaît dans l’immédiat comme une solution efficace pour réduire la charge qui pèse sur les magistrats.

Le Banquet : Que pensez-vous du fonctionnement actuel des institutions ? Qu’envisagez-vous souhaitable de modifier ?

Ph.L. : Le fonctionnement actuel des institutions est aujourd’hui trop complexe voire illisible. La simplification des procédures serait des plus souhaitables dans la perspective de la réforme des institutions. A cet égard, la Cour a rappelé qu’il serait nécessaire de renforcer les mécanismes juridictionnels de protection des particuliers affectés par les activités de l’Union, notamment en vertu de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (en application de l’article L du traité de l’Union européenne, les activités de l’Union relevant de la politique étrangère, de la sécurité commune et de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures échappent, pour l’essentiel, à la compétence de la Cour de justice).
Pour ma part, et cette proposition n’engage que moi, il me paraît utile de modifier sur un point la composition de la Cour sans que cela ne modifie son fonctionnement. Le traité distingue les juges des avocats généraux, organiquement. Je pense que cette distinction doit être maintenue, mais seulement sur un plan fonctionnel. A mon avis, les membres de la Cour devraient être nommés sans que soit précisé s’ils vont exercer leurs fonctions comme juge ou avocat général. Il appartiendrait ensuite à l’assemblée générale des membres de la Cour de désigner obligatoirement et, pour une durée minimale de trois ans, certains d’entre eux pour exercer les fonctions d’avocat général.

Le Banquet : L’absence de détermination d’un modèle constitutionnel (fédéral, confédéral) ne fait-elle pas obstacle à une délimitation claire des compétences ?

Ph.L. : L’absence de détermination d’un modèle constitutionnel ne fait aucunement obstacle à une délimitation claire des compétences. Le système actuel est le résultat d’approches constitutionnelles diverses. Ce modèle tout à fait original, sui generis, a fait ses preuves. Ce n’est pas dans l’absence de modèle connu et répertorié qu’il faut trouver l’explication de la difficulté du fonctionnement des institutions. L’accélération du rythme des adhésions ces dernières années expliquerait plus la difficulté que traversent actuellement les institutions. Le modèle actuel est, je l’ai dit, le résultat d’approches diverses, forcément enrichissantes. L’intégration, l’absorption de nouveaux modèles (scandinaves notamment avec l’adhésion de la Finlande et de la Suède) ne peut se faire du jour au lendemain. Il faut laisser le temps agir et les institutions s’adapter elles-mêmes.

Le Banquet : Certains professeurs de droit se sont prononcés en faveur d’une constitution européenne. Qu’en pensez-vous ?

Ph.L. : Les traités sont la constitution de l’Europe. La présentation formelle ne change rien au fond. D’ailleurs, tous les Etats membres ne disposent pas d’une constitution écrite et il n’est guère contestable qu’ils ont une constitution. Voyez nos amis d’outre-Manche. Les institutions de ces Etats fonctionnent normalement et efficacement même en l’absence de formalisme. D’ailleurs, l’avantage de cette absence de formalisme excessif est la grande souplesse dans le fonctionnement des institutions, une meilleure adaptation de nos institutions à l’évolution rapide du monde et de ses besoins. Cela permet d’aborder les problèmes nouveaux sans rigidité et de façon harmonieuse, sans heurt. Cependant, s’il n’est pas souhaitable de formaliser davantage le contenant, il serait certainement souhaitable de simplifier, de clarifier le contenu, les règles des traités, notamment les procédures d’adoption des normes communautaires.

Le Banquet : A cet égard, la Cour a-t-elle formulé des propositions ?

Ph.L. : La Cour n’a formulé aucune proposition à ce sujet.

Le Banquet : La Commission et le Conseil disposent de services juridiques qui conseillent ces deux institutions dans l’élaboration des normes communautaires. Ces services ne devraient-ils pas être rattachés à la Cour qui deviendrait ainsi le seul organe chargé de conseiller l’exécutif communautaire ?

Ph.L. : S’il existe des précédents européens prévoyant un tel système, produits de plusieurs siècles d’histoire, il ne serait pas souhaitable qu’il soit adopté en ce qui concerne la Cour de justice des Communautés européennes. Il existe des critiques tout à fait fondées à l’encontre d’un tel système. Peut-on raisonnablement être juge et partie ? La mission de la Cour n’est pas et n’a jamais été celle de conseiller le législateur et l’exécutif européens et il est bon qu’il en demeure ainsi.

Le Banquet : Que pensez-vous du « déficit démocratique » ? Faut-il rechercher dans le renforcement des pouvoirs du Parlement européen une solution au manque de légitimité démocratique ? Existe-t-il à votre avis pour rapprocher le citoyen des institutions de l’Union européenne ?

Ph.L. : La notion même de déficit démocratique, en ce qui concerne les institutions européennes, est tout à fait déplacée. Les décisions, les lois européennes sont prises par les représentants des gouvernements des divers Etats membres. Les gouvernements sont formés en tenant compte des résultats des élections des représentants des divers peuples composant l’Europe. Donc peut-on réellement parler de déficit démocratique ? Ne serait-il pas préférable de dire que, politiquement, il est plus aisé d’imputer à l’Europe ou à Bruxelles des mesures impopulaires ?

Subsidiarité et partage des compétences

Le Banquet : La complexité des procédures communautaires n’est-elle pas de nature à accroître le nombre de saisines du juge ?

Ph.L. : La très grande multiplication des procédures d’adoption des actes communautaires (règlements, directives et décisions), depuis l’Acte unique, et la complexité du processus décisionnel en découlant (articles 189 A, 189 B, 189 C) sont, à l’évidence, un facteur d’accroissement des saisines. Cela se traduit notamment par une nette progression des affaires à caractère « interinstitutionnel ». La Commission, le Parlement et le Conseil n’hésitent pas à saisir la Cour afin de faire respecter leurs prérogatives dans le processus décisionnel. Le nombre de recours en annulation introduits par une institution communautaire est ainsi en sensible augmentation.
Cela se traduit également par des renvois préjudiciels plus fréquents ou, à tout le moins, plus précis et plus systématiques. Il est difficile d’établir avec certitude un lien de cause à effet entre la complexité croissante des procédures communautaires et l’augmentation continue des questions en interprétation ou en appréciation de validité des actes communautaires adressées par les juridictions nationales. Cependant, la très grande technicité de nombreux actes de droit dérivé (je pense particulièrement aux règlements adoptés en matière de politique agricole commune, tels que ceux relatifs au marché commun du lait ou des produits laitiers) conduit ces juridictions à saisir la Cour de questions de plus en plus pointues.

Le Banquet : L’existence d’un domaine partagé de compétences entre la Communauté et les Etats ne contribue t-elle pas à favoriser les conflits de compétences entre les Etats, d’une part, et les institutions communautaires, d’autre part ?

Ph.L. : Votre question vise les hypothèses de compétences partagées (ou concurrentes) entre les Etats membres et la Communauté, puisque dans celles de compétences exclusives de la Communauté, le maintien des compétences nationales est par définition exclu (c’est le cas de la politique commerciale commune par exemple). L’essentiel des compétences de l’Union est constitué en fait de compétences partagées avec les Etats membres. Un tel partage de compétences a toujours été, il est vrai, source de conflits, et c’est inévitable me semble-t-il.
Mais il appartient à la Cour de veiller à ce que l’action communautaire n’empiète pas sur celle des Etats membres. Pour ce faire, elle se fonde sur les traités, puisque les compétences communautaires sont des compétences d’attribution. Mais la Cour a même pu aller au-delà et elle a su, par une jurisprudence constructive, largement inspirée d’une interprétation téléologique des textes, relativiser le principe d’attribution. Elle a ainsi été amenée à développer une importante jurisprudence sur la nature des compétences (mixtes ou exclusives) de la Communauté pour la conclusion des accords internationaux (une des dernières décisions en date étant l’avis 1/94 sur l’Organisation mondiale du Commerce). Enfin, l’insertion du principe de subsidiarité par le traité de Maastricht, consacré dorénavant de façon générale, suscitera sans doute de nouveaux conflits de compétence.

Le Banquet : Le débat sur la subsidiarité et sur la limitation du champ d’intervention réglementaire de la Communauté n’a-t-il pas eu des effets sur la jurisprudence de la Cour ? Assiste-t-on à un recul de la théorie des compétences implicites et de l’interprétation extensive de la Cour et, d’une façon générale, à un moindre développement du droit dérivé ?

Ph.L. : Permettez-moi une remarque tout d’abord. Peut-on parler du principe de subsidiarité comme d’un principe nouveau consacrant une « limitation du champ d’intervention de la Communauté » ? Cela n’est pas si évident. Si ce principe a fait l’objet d’une consécration formelle récente par le traité sur l’Union, la référence, quoique implicite, à ce principe, me semble avoir toujours guidé la construction européenne. A l’origine de cette construction se trouve le besoin qu’ont ressenti des Etats de se regrouper pour faire face, ensemble, à des hypothèses qu’ils estimaient pouvoir être mieux abordées à plusieurs, plutôt que séparément. Il a ainsi toujours été admis qu’existaient deux niveaux de compétence, sachant que celui revenant à la Communauté était subsidiaire à celui détenu par les Etats membres.
Il ne s’agit donc pas selon moi d’aborder la question de la subsidiarité sous l’angle d’une limitation des compétences, mais là encore simplement sous l’angle du déclenchement d’une action, en termes de partage des compétences. Dans les domaines de compétences partagées, la subsidiarité intervient en amont de l’action communautaire, elle conditionne son déclenchement. Le législateur communautaire qui envisage une telle action doit tout d’abord s’interroger sur son opportunité : cette action ne peut-elle être mieux réalisée au niveau national que communautaire ? Ce n’est que s’il est assuré qu’une réponse négative s’impose qu’il pourra aborder la question de l’étendue de cette action et de son éventuelle limitation. Mais alors, ce ne sera plus le principe de subsidiarité qui sera requis, mais celui de proportionnalité : l’action envisagée est-elle apte à répondre à l’objectif poursuivi pour lequel la Communauté détient une compétence et ne va-t-elle pas au-delà de ce qui est nécessaire pour y parvenir ?
Sous cet angle, la subsidiarité me paraît davantage être une appréciation d’opportunité, un jugement de nature essentiellement « politique », plus que juridique. Vous conviendrez avec moi qu’il est difficilement imaginable que la Cour puisse substituer son appréciation à celle, de fait, exprimée par le Conseil ou la Commission sur la meilleure aptitude ou nécessité de l’action communautaire, même si la possibilité d’un contrôle a posteriori n’est pas à exclure. C’est probablement la raison pour laquelle les débats sur la subsidiarité ont eu peu d’impact jusqu’à présent sur la jurisprudence de la Cour.
Maintenant, que la consécration du principe de subsidiarité ait eu une incidence sur l’action des institutions décisionnelles que sont le Conseil et la Commission, c’est possible et même probable. Je ne vous ferai pas une révélation en vous rappelant que l’on a pu lire que la Commission semble s’autocensurer dans l’exercice de son droit d’initiative et que le Conseil paraît marquer un moindre empressement à prendre des dispositions de droit dérivé, mais je ne suis pas le mieux placé pour répondre plus avant sur ce point.

Le Banquet : Peut-on faire un bilan du principe de subsidiarité ? Quelle est l’application judiciaire par la Cour de ce principe ?

Ph.L. : J’aborderai, là encore, votre question sous le seul angle juridique ou juridictionnel. L’idée d’une procédure spécifique de saisine de la Cour afin de contrôler la bonne application du principe de subsidiarité ayant été rejetée, conformément d’ailleurs au souhait exprimé par la Cour, lors de la dernière conférence intergouvernementale, ce sont les voies de recours ordinaires qui permettent éventuellement de soumettre à la Cour des questions relatives à la mise en œuvre du principe de subsidiarité. On peut ainsi imaginer diverses hypothèses procédurales dans lesquelles la Cour, saisie de recours directs ou de renvois préjudiciels, pourrait être appelée à examiner le respect du principe de subsidiarité par les institutions communautaires à l’occasion d’actions intentées par une institution, par un Etat ou par un particulier ou d’une question préjudicielle posée par une juridiction nationale. Ces hypothèses ne se sont pour l’instant produites que de façon plutôt marginale. Dans l’affaire Bosman, dont la Cour avait été saisie par voie préjudicielle, a été invoqué assez incidemment le principe de subsidiarité. Deux autres affaires actuellement pendantes, des recours en annulation introduits par un Etat membre contre des règlements communautaires, donneront également à la Cour l’occasion de se prononcer. Comme vous le voyez, il n’y pas, pour l’instant, vraiment matière à dresser un bilan de l’application du principe de subsidiarité par la Cour.

Le Banquet : Les compétences normatives de la Communauté dans le secteur social concernent deux domaines ; la protection et la sécurité des travailleurs migrants, y compris la sécurité sociale de ces travailleurs, et le principe d’égalité de rémunération des travailleurs féminins et masculins pour le même travail. Dans les autres domaines, la Communauté n’a pas de pouvoirs normatifs. Quelle est la réalité de la politique sociale européenne et quelles sont dans ce secteur les innovations introduites par la Cour ?

Ph.L. : Je ne partage absolument pas le sentiment couramment répandu sur le caractère prétendument limité des compétences communautaires dans le domaine social. Sans même s’attacher au protocole social annexé au traité

C.E.E. par le traité de Maastricht (« l’accord sur la politique sociale de la Communauté européenne à l’exception du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord », dit « accord n° 14 »), il existe à l’heure actuelle une législation communautaire à caractère social élaborée et détaillée, ainsi qu’une jurisprudence affirmée de la Cour dans ce domaine.
Avant même l’adoption de l’Acte unique figuraient dans le traité C.E.E. quelques dispositions à caractère social, insérées dans le titre III consacré à « la politique sociale », permettant l’élaboration d’une législation en cette matière. La plus marquante est peut-être l’article 119 qui consacre le principe de l’égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et féminins. L’Acte unique a ensuite multiplié les bases juridiques touchant notamment au travail. Une disposition prévoit ainsi l’adoption d’actes communautaires dans l’objectif de protéger la santé et la sécurité des travailleurs (article 118 A). Une autre s’attache aux droits et intérêts des travailleurs (article 100 A, paragraphe 2). Au-delà des textes de base des traités, le Conseil et la Commission ont adopté une législation qui s’étend à des domaines à caractère social aussi variés que l’égalité de traitement entre travailleurs masculins et féminins, les régimes de sécurité sociale des travailleurs se déplaçant à l’intérieur de la Communauté, l’aménagement du temps de travail, l’organisation du travail dans certains secteurs tels que celui des transports routiers, etc.
Parallèlement, la Cour a développé une jurisprudence abondante. A travers l’interprétation des textes qui lui est souvent demandée, elle a quelquefois été amenée à prendre une position novatrice. Simplement à titre d’exemple, et pour éviter une énumération fastidieuse, je mentionnerai l’arrêt Kalanke, rendu à la fin de l’année dernière, qui a eu quelques répercussions médiatiques. La Cour s’y est montrée défavorable aux systèmes dits de « quotas », au moyen desquels, à compétence égale, les femmes sont privilégiées par rapport aux hommes. Pour ce faire, elle a refusé d’admettre une discrimination automatique à rebours, tout aussi contraire au principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes. L’Europe sociale me paraît donc avoir dès aujourd’hui une réalité certaine.

Le Banquet : Le traité de l’Union Européenne a ajouté aux Communautés deux nouveaux domaines de compétences, à savoir la politique étrangère et de sécurité commune et les affaires intérieures et de justice. La Cour a-t-elle été amenée à préciser la frontière entre ces deux domaines qui relèvent de la coopération, d’une part, et la Communauté, d’autre part ?

Ph.L. : La Cour n’a, à ma connaissance, pas encore eu à se prononcer sur ce point, qui devrait de toute façon faire l’objet de débats lors de la conférence intergouvernementale.

Le Banquet : Les textes consacrent l’indépendance de la future Banque centrale européenne par rapport aux institutions communautaires (Parlement européen, Conseil et Commission). Le traité de l’Union européenne a-t-il prévu un contrôle juridictionnel sur les actes normatifs de la Banque centrale européenne ?

Ph.L. : Le traité attribue expressément compétence à la Cour pour, le moment venu, apprécier la légalité des actes de la Banque centrale européenne et pour les interpréter dans le cadre d’un recours préjudiciel. La Banque centrale européenne, comme les autres institutions européennes, demeure soumise à un contrôle juridictionnel communautaire.

Propos recueillis par Jean-François Puech