Maastricht II : L’Europe doit évoluer vers une communauté sociale, créatrice d’emplois

Maastricht II : L’Europe doit évoluer vers une communauté sociale, créatrice d’emplois

Ursula Engelen-Kefer

Les syndicats ont encouragé l’intégration européenne dès ses débuts. Un congrès fédéral du D.G.B. en avait salué les premiers pas avant même la signature du traité de Rome, et, dans les années qui suivirent, malgré toutes les difficultés rencontrées par le processus d’intégration, le D.G.B. a poursuivi son action de soutien au mouvement d’unification européenne. Cela tient aux traditions mêmes du mouvement ouvrier caractérisé depuis toujours par une ouverture internationale et la manifestation d’un soutien universel à une société de paix et de justice sociale. Nous devons tous retenir comme leçon des deux guerres mondiales que, seule, la volonté de vivre ensemble nous permettra de créer une Europe pacifique. Voilà l’engagement qu’ont suivi et se devront de suivre les syndicats européens.
Parallèlement, une autre mission essentielle des syndicats est d’éliminer toute forme de concurrence, en créant une solidarité entre les salariés, hommes et femmes d’Europe. Il est, il va sans dire, de l’intérêt de tous les salariés d’Europe, qu’on ne les dresse pas les uns contre les autres et qu’ils puissent jouir des mêmes droits sociaux. C’est pourquoi les syndicats se sont toujours faits les défenseurs des intérêts sociaux des travailleurs et des exclus sociaux, dans le passé comme à l’avenir, dans une Europe unie.
Nous sommes à la veille d’une nouvelle étape dans le processus d’unification européenne. A l’orée de la conférence intergouvernementale qui réexaminera le traité de Maastricht, les débats publics se préoccupent essentiellement du pour ou du contre de l’instauration de la monnaie unique (Union économique et monétaire) et de l’élargissement de la Communauté aux pays d’Europe centrale et orientale. En revanche, la réalisation de l’union politique ainsi que la structure sociale semblent revêtir une moindre importance aux yeux des gouvernements. Bien qu’à l’origine, elle ne soit apparemment prévue que pour en corriger certaines parties, la réunion en vue du réexamen du traité de Maastricht prend dans la réalité une importance grandissante par l’établissement des grandes orientations qu’elle donnera à l’Europe. Les gouvernements des Etats membres ne seront pas simplement appelés à régler quelques détails d’un traité qui les concerneront eux ou encore quelques planistes en économie, ils auront bien plus à traiter de questions essentielles concernant l’avenir des habitants de l’Europe dont voici les principales : d’une part, les habitants de l’Europe de l’Ouest pourront-ils vivre et travailler dans un cadre de justice sociale ou verra-t-on jetés par-dessus bord, comme une charge inutile, les acquis sociaux ? D’autre part, les habitants des pays de l’Europe centrale et orientale pourront-ils escompter une adhésion prochaine à une Communauté qui leur accorderait les mêmes droits et potentialités ?
On attend donc de la conférence intergouvernementale non seulement qu’elle permette le renforcement de l’intégration économique mais aussi qu’elle réponde à la volonté de ses Etats membres de faire de l’Europe une communauté sociale créatrice d’emplois. Les objectifs du traité devront exprimer cette volonté.
Le traité de Maastricht et l’accord sur la politique sociale représentent un premier pas important vers un rééquilibrage des politiques sociales et économiques en Europe. Mais on en est encore loin d’accorder la même importance aux politiques sociales et de l’environnement, d’une part, et à la politique économique, d’autre part. Le D.G.B. est d’avis que c’est de l’union sociale, et d’elle en premier, que découlera la force de cohésion nécessaire au développement ultérieur de l’Union et à son élargissement. Il estime que la lutte efficace contre le chômage est la condition prioritaire et essentielle pour le maintien et l’extension des normes sociales en Europe. En vue de la révision du traité de Maastricht, le D.G.B. est amené à présenter deux revendications primordiales : en premier lieu, l’élargissement des bases du traité pour une politique active de l’économie et de l’emploi, ensuite, l’intégration dans le traité de l’accord sur la politique sociale obligeant ainsi tous les Etats membres à respecter de façon stricte des règles sociales minimales.

Une politique active de l’emploi

Contrairement à l’optimisme des récentes prévisions économiques, le taux de chômage d’environ 11% en Europe est beaucoup trop élevé ; cela représente près de 18 millions d’individus qui sont exclus du marché du travail. De 1990 à 1995, la moitié des 10 millions d’emplois créés dans l’Union de 1985 à 1990 ont à nouveau été supprimés. Ce phénomène est sans précédent depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Le chômage touche plus les femmes que les hommes. Alors que s’accroît constamment leur proportion dans le monde du travail, le taux de chômage des femmes est nettement supérieur, avec 13%, à celui des hommes qui avoisine les 10%. Le pourcentage du chômage chez les jeunes de moins de 25 ans a, quant à lui, pris des proportions inquiétantes, puisqu’il atteint 21%. Le chômage représente une dilapidation des ressources humaines, il menace la cohésion du modèle social en Europe et risque à long terme de déstabiliser les structures démocratiques.
Indéniablement, les turbulences observées sur les marchés des changes ont fortement affaibli le rythme de croissance en Europe. Mais le comportement des marchés des changes a aussi montré que les mesures économiques prises tant au niveau européen qu’international manquaient de coordination. Les critères de Maastricht risquent, d’autre part, de paralyser la conjoncture actuelle déjà affaiblie si l’on ne mène pas de front une politique d’investissement permettant d’améliorer la compétitivité de l’économie européenne et de créer à long terme des emplois.
Le D.G.B. soutient l’Union économique et monétaire si et seulement si celle-ci est accompagnée d’une politique active de l’emploi. Une politique coordonnée de l’Union économique et monétaire peut avoir une fonction positive de catalyseur et contribuer ainsi à atteindre l’objectif de plein emploi.
Pour atteindre ces objectifs, il faudra une meilleure coordination du cadrage économique d’ensemble, celui-ci comprenant la politique monétaire et budgétaire, un développement des échanges économiques au sein du marché intérieur et la création de nouveaux potentiels de croissance, une aide efficace pour les régions les moins développées de l’Union, enfin une position de l’Europe dans l’économie mondiale égale en droits à celle des Etats-Unis et du Japon et, partant, une moindre dépendance vis-à-vis des crises économiques mondiales.
En cela, les critères de convergence ne doivent être pris que comme des instruments permettant d’obtenir une monnaie européenne stable. Le D.G.B. insiste, quant à lui, sur le danger qu’il y aurait à ce que les Etats les moins prospères soient enclins, pour respecter les critères de convergence, à réduire leurs normes sociales pour devenir ou rester plus compétitifs.
Compte tenu des interdépendances grandissantes entre les entreprises européennes fournissant des biens ou des services, toute politique économique et de l’emploi qui sera conçue dans un cadre strictement national perdra à longue échéance une partie de sa marge d’action. Il devient donc nécessaire d’élargir les bases du traité pour structurer ces domaines d’action et les rendre utilisables au niveau européen. L’Euro ne doit pas être un but en soi et l’Union économique et monétaire ne doit pas se réduire à une communauté soucieuse de sa seule stabilité. L’Europe se doit de devenir aussi une communauté aux dimensions sociales et créatrice d’emplois. Voilà pourquoi il faut affirmer dès maintenant ces lignes directrices lors de la conférence intergouvernementale.
Il faut compléter le traité de Maastricht en y rajoutant des conventions obligatoires concernant une coordination des politiques budgétaires et économiques ainsi qu’une politique de l’emploi commune. En outre, lorsqu’ils détermineront les grandes orientations en matière de politique économique, les Etats membres devraient s’engager dans le traité sur l’objectif d’un niveau d’emploi élevé. L’objectif du plein emploi est nettement moins bien ancré dans le traité que ne l’est celui de la stabilité. Cela n’est vraiment plus justifiable en raison du chômage de masse sévissant en Europe. Dans la recherche d’une convergence économique, il faudra rajouter un critère à respecter au même titre que les autres, concernant la situation du marché du travail et le niveau de l’emploi.
Et il faudra imposer la règle suivante : seuls seront membres de l’Union économique et monétaire les Etats qui reconnaîtront l’accord de la politique sociale dans le protocole du traité de Maastricht. Pour tirer profit des avantages de l’Union économique et monétaire, il faudra participer à l’élaboration du modèle social européen. Un niveau d’emploi élevé et la garantie du modèle social européen sont les conditions de la stabilité économique et sociale en Europe.

La politique sociale en Europe

L’orientation première de l’unification européenne a été essentiellement l’intégration économique en favorisant, par la création d’un marché commun, la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes. L’impact de la politique sociale portait alors uniquement sur la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs dans un espace économique européen unifié, sur la réduction des disparités de développement des diverses régions et le redressement des conséquences des restructurations économiques. On avait prévu à ces fins des clauses sur le libre choix du domicile ainsi que la politique des fonds à finalité structurelle. La Communauté économique européenne ne prévoyait pas, du moins à ses débuts, l’intervention d’une réelle politique sociale.
On constate un écart important entre les divers niveaux sociaux et économiques à l’intérieur de l’Union européenne, aussi bien en ce qui concerne le rendement économique que les infrastructures, le niveau de vie, les conditions de travail et les prestations sociales. L’intégration économique, qui progresse particulièrement depuis la création du marché intérieur, soumettra les différentes normes sociales en vigueur dans l’Union à une concurrence semblable à un dumping social si l’on ne réagit pas en prenant des mesures communes. Dans les débats traitant de la « dimension sociale » de l’Europe, on entend actuellement toujours les mêmes questions de fond, à savoir : est-ce que la concurrence grandissante à l’intérieur de l’Union peut représenter une menace pour les normes de protection sociale des Etats membres économiquement forts, et, d’autre part, dans quelle mesure peut-on, ou faut-il, progressivement rehausser les normes sociales des Etats membres économiquement plus faibles ?
Personne ne peut aujourd’hui contester de façon crédible la nécessité d’une politique sociale en Europe et croire que la loi des marchés réglera d’elle-même ce problème. On observe toutefois une grave contradiction entre les nombreux discours en faveur d’une Europe sociale et les progrès réels de cette politique. En dehors des nouvelles dispositions prises en 1986 par la signature de l’Acte Unique européen concernant les prescriptions minimales en vue de l’amélioration du milieu de travail, on ne trouve dans le traité de la Communauté européenne que des déclarations d’intention et des présentations d’objectifs communs pour la politique sociale de l’Union.
Un pas important vers l’Union sociale est la Charte sociale sur les droits fondamentaux des travailleurs, signée en décembre 1989 au sommet de Strasbourg par les chefs d’Etat et de gouvernement de onze Etats membres. Dans ce document, la majorité des Etats membres se déclare favorable à une Europe établie sur des assises sociales et se donne pour mission de les appliquer progressivement par l’établissement de prescriptions minimales. Toutefois, la Charte communautaire n’est pas jusqu’à ce jour un élément contractuel et, de ce fait, n’a pas force obligatoire. Ce n’est qu’avec le traité de Maastricht et son protocole sur la politique sociale qu’ont été créées des bases juridiques pour une politique sociale propre de la Communauté.
Le moment est venu de transposer les déclarations d’intention en solides garanties. La réforme du traité de Maastricht doit se donner pour objectif d’asseoir dans le traité les droits sociaux fondamentaux des travailleurs et d’élargir les compétences de l’Union dans le domaine socio-politique.

Les droits sociaux fondamentaux

L’insertion des droits fondamentaux dans le traité serait l’expression d’une identité communautaire et augmenterait aux yeux des travailleurs la crédibilité et la légitimité de l’intégration. Puisqu’il n’existe — et ne peut encore exister — de constitution européenne et que l’Union représente, pour ainsi dire, une forme supranationale, il apparaît conséquent que l’héritage social commun, inscrit dans les constitutions des Etats membres, se traduise en garantie des droits sociaux fondamentaux pour toute l’Europe. Les traditions socio-politiques des Etats membres de l’Europe et l’adhésion aux mêmes valeurs fondamentales trouveraient ainsi une transcription adéquate. La conséquence n’en serait pas une juridicisation de la politique sociale, comme le craignent ses contradicteurs, mais une orientation stratégique pour la politique sociale en Europe. Pour le D.G.B., l’ancrage des droits sociaux fondamentaux est un élément essentiel dans la recherche d’un meilleur équilibre entre les politiques économiques et sociales.
La Charte sociale des droits fondamentaux des travailleurs comprend un catalogue de douze garanties sociales impliquant à la fois des droits individuels et collectifs des travailleurs. En complément de ce vaste catalogue, le D.G.B. plaide pour l’adoption des droits fondamentaux suivants : droit à la formation professionnelle, droit syndical, droit sans restrictions des syndicats de faire connaître leur action dans l’entreprise et de recruter de nouveaux membres, droit de négociations collectives, droit de grève, droit de cogestion et de codécision, enfin l’application de ces droits aux travailleurs migrants. Afin d’assurer la mise en vigueur du droit aux garanties sociales, les Etats membres devraient s’engager contractuellement à conserver et à développer progressivement leur système de protection sociale.

Les autres réformes nécessaires dans le domaine socio-politique

La poursuite inlassable d’une politique de réglementation sociale minimale est, pour l’Europe, l’instrument décisif permettant une harmonisation progressive des conditions de vie et de travail sur la voie du progrès. La réglementation minimale dépend de la capacité économique et du niveau de productivité des pays considérés. Il faut donc la concevoir de manière à ne pas provoquer de difficultés dans les Etats les moins prospères, mais de façon à ce qu’elle crée, dans au moins un des Etats membres, un progrès social. Dans un même temps, il faut pouvoir protéger les normes sociales plus élevées contre une remise en cause par des directives européennes.
La mise en place de protections sociales minimales a fréquemment échoué dans le passé en raison de la règle de l’unanimité. Jusqu’alors, il a été fait peu utilisation de la possibilité prévue dans l’accord sur la politique sociale d’adopter des directives sur les conditions de travail à la majorité qualifiée. On a pu en constater une seule et première application, couronnée de succès lors de la directive sur l’information et la consultation du personnel dans les comités d’entreprise en Europe. Pourtant, la nécessité de mesures socio-politiques se fait d’autant plus réelle depuis la création du marché intérieur européen. On peut l’observer actuellement tout particulièrement dans le cas des discussions à propos de la directive européenne sur le détachement.
Cette directive européenne prescrirait l’application obligatoire aux travailleurs détachés des dispositions minimales concernant les salaires et les conditions de travail fixés par la loi ou les conventions collectives en vigueur sur leur lieu de travail. En effet, quelle sera la conséquence inéluctable de la situation juridique actuelle sinon une braderie effrénée des standards sociaux des différents Etats avec le risque de voir s’éroder des protections sociales fixées par la loi et les conventions collectives et souvent obtenues de haute lutte par les syndicats ? L’adoption de la règle « à travail égal, salaire égal sur le même lieu de travail » est la condition pour assurer les arrières sociaux de la mobilité professionnelle et éviter un dumping social.
Les Etats membres de l’Europe, à l’exception du Royaume-Uni, se sont engagés dans l’accord sur la politique sociale, à mettre en œuvre une politique de réglementation sociale minimale. Le D.G.B. et son pendant européen ont fait de nombreuses propositions de projets pour des directives prioritaires dont seule une partie a été retenue par la Commission. Pour n’en citer que quelques-unes, en plus de la directive sur le détachement, il faudra enfin faire aboutir les projets en délibération depuis plus de dix ans sur les conditions de travail atypiques. Il faudra préciser la directive sur l’adjudication des travaux publics en tenant compte des contraintes de la loi et des conventions collectives. La directive européenne sur les comités d’entreprise devra être étendue aux entreprises de moins de cent salariés. L’assimilation sociale des ressortissants des pays tiers et des travailleurs migrants mérite, dans un marché libre, une attention primordiale. La protection des droits de la personne ainsi que la protection sociale du personnel délégué à domicile sont des mesures socio-politiques nécessaires pour préparer la société de l’information.
C’est ce qui amène le D.G.B. à exiger, dans la perspective de la conférence intergouvernementale, l’inclusion dans le traité de l’Union européenne de l’accord social évitant par là-même l’effet de blocage liés à l’opting out du Royaume-Uni. Le vote à la majorité qualifiée augmenterait ainsi les chances d’atteindre un progrès socio-politique. On mettrait ainsi fin à la subordination néfaste de l’action socio-politique à la primauté des intérêts du marché intérieur et, par là, un terme à la règle de l’unanimité.
Le mode principal de scrutin dans la politique sociale européenne devrait être le vote à la majorité qualifiée. Il faudrait l’appliquer aux domaines de l’accord social qui relèvent actuellement du vote à l’unanimité, sauf toutefois ce qui concerne les contributions de financement des garanties sociales, ces dernières devant uniquement relever, en conformité avec le principe de subsidiarité, de la compétence des Etats membres. On pourra mesurer, en fonction de l’adoption de ces propositions, le degré de sincérité de l’intention des gouvernements s’accordant dans leurs discours à donner un même poids aux politiques économiques et sociales.

Dialogue social

Le D.G.B. est d’avis qu’une Europe sociale doit reposer à la fois sur une réglementation législative et des conventions collectives. Il faut renforcer la marge d’action des partenaires sociaux, leur permettant une politique conventionnelle propre et garantir cette dernière dans le traité. Pour cette raison également, le D.G.B. pose la condition inaliénable de l’inclusion complète de l’accord social dans le traité. Il faut développer la possibilité d’adopter des lois européennes sur la base de conventions passées entre les partenaires sociaux sans pour autant diminuer le rôle d’initiative en matière normative de la Commission.
Un exemple positif de la capacité d’action des partenaires sociaux européens est la récente convention-cadre sur le congé parental. La Commission avait lancé, depuis 1983, de nombreuses initiatives pour rédiger une directive sur le congé parental. Le dernier projet présenté en septembre 1994 a reçu l’assentiment de onze Etats membres. L’adoption étant soumise à l’unanimité, le vote n’a pu aboutir en raison du veto de la Grande-Bretagne. Les consultations engagées en février 1995 avec les confédérations patronales et syndicales conduisirent à l’engagement de négociations. Début novembre 1995, un accord se fit, après seulement quatre mois, sur un projet d’accord-cadre concernant le congé parental. La convention, signée depuis par les organisations patronales et syndicales, institue le droit individuel de chacun des deux parents à un congé sans solde de trois mois pour la garde d’un enfant de moins de huit ans. Cela permit de doter deux Etats membres, qui n’en avaient jusque-là aucune, d’une réglementation sur le congé parental et d’améliorer la réglementation dans d’autres pays en faisant profiter les pères d’un droit réservé alors aux mères, sans toucher aux réglementations plus avancées dans ce domaine dans d’autres Etats tels que les pays scandinaves ou l’Allemagne.
Si, comme il l’est prévu, le Conseil approuve la convention lors de la prochaine session interministérielle, cette réglementation entrera en vigueur dans les 14 Etats membres de l’Union. Ce serait ainsi la première fois qu’une loi européenne serait issue d’une convention entre partenaires sociaux. L’impact politique en sera grand puisqu’il mettra pour la première fois en évidence l’importance de l’accord social et particulièrement du dialogue social dans l’instauration d’une obligation sociale minimale au niveau de l’Europe.
Il faut en plus, comme ce fut le cas dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, donner aux partenaires des conventions collectives la possibilité d’engager des négociations par branche avec un comité consultatif. Il faut faire en sorte qu’on puisse, sur la base d’une convention signée entre les partenaires sociaux et sous le contrôle de la Commission, imposer aux entreprises de la branche concernée une obligation d’information et de participation. D’après le principe de subsidiarité, la politique sociale communautaire doit encourager les conventions collectives. Toutefois, l’aboutissement de réglementations effectives dans le dialogue social suppose garantis les droits fondamentaux transnationaux d’association, de négociations sur les salaires et de grève — y compris de grève de solidarité. Le développement de la politique conventionnelle en Europe et l’ancrage des droits sociaux fondamentaux vont de pair.

Structures démocratiques des organes de décision

Pour parvenir à cette Communauté sociale et créatrice d’emplois, il est nécessaire que les structures de décision de l’Union soient plus démocratiques. Précisément, en ce qui concerne l’un des piliers, le domaine de la justice et des affaires intérieures, il faut voir appliquer au niveau européen les normes acquises au niveau national de la transparence dans les processus de décision et du contrôle démocratique. La procédure actuelle de la discussion de ces domaines politiques au niveau intergouvernemental va à l’encontre de ces principes.
Par ailleurs, on constate actuellement un rafistolage de la législation de l’Union ainsi qu’un manque de distinction des différentes procédures législatives qui sont mal délimitées. Or l’élargissement de l’Union européenne ne fera qu’accroître la multitude de ces tâches. La conception des institutions européennes et les procédures en vigueur n’avaient été prévues que pour un ensemble de six Etats ; il faut donc en réexaminer toutes les structures dans le cadre des données actuelles.
Ce dont nous avons besoin, ce sont des nouveaux concepts tant pour la formation de la volonté que pour la prise de décision. Il est nécessaire de simplifier les structures de décision de l’Union pour les rendre plus compréhensibles par le citoyen. Le Parlement européen doit devenir un véritable organe législatif doté de pouvoirs d’initiative et doit être habilité à intervenir à droits égaux dans tous les projets législatifs du domaine social et politique. Le Conseil, quant à lui, devrait à l’avenir, dans la majorité des cas, prendre ses décisions à la majorité qualifiée. Ce n’est qu’ainsi qu’on pourra vaincre la stagnation actuelle observée dans la politique sociale.
Les groupements économiques et sociaux en Europe ont à leur disposition un organe à rôle consultatif, le Comité économique et social, dont la fonction institutionnelle, déjà importante, est à consolider. Sa fonction consultative dans l’adoption des décisions importantes pourrait être élargie et confortée. Il faudrait en prévoir la consultation obligatoire pour les questions socio-politiques. Il faut par ailleurs consolider sa position en instituant la consultation obligatoire du Comité, et cela dans tous les cas, et en l’admettant comme organe à part entière de la Communauté. L’amélioration de la transparence des procédures et de la démocratie dans l’Union est la condition nécessaire pour une Europe plus crédible et mieux acceptée par ses ressortissants.

Traduit de l’allemand par François Dauer-Hemmerlé