Y a-t-il un problème institutionnel européen ?

Y a-t-il un problème institutionnel européen ?

Jean-François Puech

La vitalité d’un système institutionnel dépend de sa capacité à s’adapter aux évolutions politiques en dépassant les crises et à susciter une adhésion à ses principes et à son mode d’organisation. Jusqu’à ce jour, la Communauté européenne a démontré la solidité de ses institutions et son aptitude à s’adapter. Ses institutions se sont renforcées, ses compétences se sont accrues, des adhésions ont eu lieu sans que ses fondements en soient altérés. Au-delà de tous les défauts du système, les institutions ont fonctionné comme si leur masse même et leur imbrication leur avaient conféré stabilité et permanence.
Mais cela durera-t-il ? Les changements qualitatifs portés par la « révolution du nombre » paraissent menacer l’Union. L’élargissement annoncé à douze pays supplémentaires la ferait passer de 365 millions d’habitants à 480 millions. Une Communauté à six ou à dix ou même à quinze et une Union à vingt-sept ne peuvent être de même nature. De plus, un cadre institutionnel unique permet d’associer le domaine communautaire aux deuxième et troisième piliers (politique étrangère et de sécurité commune et affaires intérieures et de justice) qui relèvent de la coopération intergouvernementale classique, sans qu’on perçoive comment peuvent fonctionner concrètement ces domaines et, a fortiori, pourquoi des mêmes institutions devraient nécessairement les porter.
Au-delà du chômage dans l’Union et des craintes que suscitent le grand marché et la monnaie unique, il n’y a pas à s’étonner que, dans ces conditions, l’Europe traverse une crise d’identité qui affecte la légitimité de ses institutions. Si les causes de cette crise dépassent le cadre des institutions européennes, il existe peut-être un problème institutionnel spécifique dont on voit mal comment il pourrait être résolu par de simples corrections à la marge. Chacun pourra certes constater que, globalement, les institutions européennes fonctionnent puisqu’elles aboutissent à des décisions et qu’elles pourront même continuer à le faire à l’avenir. Mais sans réforme institutionnelle, c’est la crédibilité d’ensemble qui sera atteinte. Et pour réformer, il ne s’agit pas de s’attaquer à telle ou telle institution en lui enjoignant de se réformer, mais de repenser le cadre institutionnel global en fonction d’un projet politique en évitant les faux-semblants et les incantations creuses.

Des institutions en clair-obscur ?

Le reproche couramment adressé aux institutions concerne le « déficit démocratique » dont elles seraient atteintes. Pour y répondre, on fait parfois état de progrès réalisés par le traité de Maastricht pour rapprocher les citoyens des Etats membres de la prise de décision européenne. On invoque ainsi la plus grande place accordée aux organes représentatifs dans l’Union européenne. Mais tout ceci est insuffisant et il faut faire mieux. On affirme ainsi que l’introduction de la procédure de co-décision et la nouvelle procédure de nomination de la Commission ont renforcé l’influence du Parlement européen dans le jeu institutionnel et que, dans certains pays, les parlements nationaux ont davantage été associés aux travaux des instances communautaires tant par les procédures mises en œuvre par certains Etats membres pour améliorer l’information des assemblées que par la mise en place d’une structure de concertation (la C.O.S.A.C. ) entre les commissions parlementaires nationales en charge des affaires européennes.
Mais l’accroissement du rôle du Parlement européen et les procédures d’association des parlements nationaux, singulièrement en France, ne conduisent pas vraiment à un débat public sur les choix effectués par les Etats dans le cadre de l’Union. En effet, le Parlement européen, en raison de sa composition, de son mode d’élection (sauf au Royaume-Uni) et de prérogatives en trompe-l’œil, ne peut prétendre au titre de parlement si l’on se réfère au critère constitutionnel : ce n’est pas un vrai législateur, il ne peut être dissout, ses membres — qui sont, dans certains Etats, dont la France, souvent les recalés du suffrage universel national et pré-désignés par les appareils partisans — ne sont pas vraiment responsables devant les électeurs, ses actes ne sont pas contrôlés par une cour constitutionnelle, l’« exécutif » n’est pas responsable devant lui — d’autant qu’il n’est pas à proprement parler d’exécutif européen —, il vote les dépenses mais non les recettes, ce qui l’empêche d’avoir une vision d’ensemble de l’équilibre budgétaire. Quant à la co-décision, elle s’apparente plus à un droit de veto — aboutissant dans les faits à une conciliation en coulisse, dans laquelle les groupes d’intérêt peuvent facilement se glisser — qu’à une co-législation. D’ores et déjà, il n’intervient pas dans le vote et la gestion du Fonds européen de développement et il sera quasiment absent de tout contrôle sur la politique de la future Banque centrale européenne. L’absence de majorité et de minorité empêche de structurer les débats de manière claire et la faiblesse de ses prérogatives renforce son caractère surtout oppositionnel (ainsi de certains avis conformes en matière de relations extérieures de l’Union). Enfin, l’absence de hiérarchie des normes en matière européenne — similaire à celle qui existe en France avec la distinction entre la loi et le règlement — le conduit à intervenir sur des textes d’importance secondaire. Plus que le Conseil voire que la Commission, le Parlement européen ne dispose pas des prérogatives normalement attachées à l’institution parlementaire, d’où un certain éloignement par rapport aux citoyens.
Quant aux parlements nationaux, ils n’interviennent dans la plupart des pays que de manière consultative sur des textes déjà élaborés par la Commission et largement avalisés par les Etats membres, sans qu’aucun contrôle soit exercé sur l’activités de négociation des gouvernements. La « révolte » des parlements nationaux est d’ailleurs due à ce sentiment de dépossession par les exécutifs nationaux — et non par la Commission — de leurs prérogatives en matière législative. Si la pratique des « livres verts » a été effective (six en 1993, vingt-trois en 1995) et permet une intervention des législateurs nationaux plus en amont, elle ne sera peut-être pas de nature à accroître, surtout dans le système constitutionnel français, le contrepoids législatif à l’action gouvernementale.
Il est vrai que, dans le but de créer un sentiment d’appartenance à l’Union, le concept de citoyenneté européenne a été introduit par le traité de Maastricht : celui-ci prévoit, en effet, une protection accrue des droits et des intérêts du citoyen d’un Etat membre de l’Union européenne . Comment toutefois ne pas remarquer, sans entrer dans le détail d’une discussion philosophique, que la seule citoyenneté complète est de nature politique ? Or, cette citoyenneté ne peut exister à l’heure actuelle que dans le cadre d’un Etat — quel que soit par ailleurs son mode d’organisation —, ce que n’est pas l’Union. Ce qu’on baptise ainsi citoyenneté s’apparente donc plutôt à une garantie de droits, non à l’octroi de prérogatives politiques — à l’exception de ceux liés à la résidence (droit de vote), dont l’application se heurte d’ailleurs dans les faits à des difficultés pratiques essentiellement liées au retard de nombreux Etats pour mettre en œuvre les dispositions prévues. Le fait est aujourd’hui que cette citoyenneté européenne est encore faible et trop floue pour permettre un sentiment de double appartenance sur des bases solides et politiquement effectives.
Resterait alors, comme ultime moyen d’assurer davantage de démocratie en Europe, l’application du principe de subsidiarité. Celui-ci conduit les institutions à ne prendre une mesure au niveau communautaire que lorsque les objectifs de cette mesure peuvent être mieux réalisés à ce niveau. Mais ce principe reste vague et, partant, d’application incertaine. Aucun critère rationnel ne permet d’établir de manière certaine, pour une mesure donnée, le niveau adéquat pour la prendre et le débat est sans doute moins technique que politique : pour les citoyens, est-ce l’Union européenne, l’Etat-nation ou une collectivité de niveau inférieur qui est perçu comme le plus légitime pour décider ? Cette perception varie nécessairement suivant les Etats, en fonction de leurs traditions historiques et de la sensibilité dans l’opinion de telle ou telle politique. De surcroît, l’application du principe de subsidiarité oblige à se poser la question de la responsabilité. Comment s’exerce-t-elle ? Qui doit être, le cas échéant, sanctionné ? Et, pour ce qui sera de la compétence de l’Europe, comment s’exercera cette responsabilité ? Il n’y a donc pas de principe de subsidiarité, mais au mieux une négociation pragmatique pour savoir qui doit faire quoi et comment. Ce qu’on appelle « exception de subsidiarité » s’analyse d’ailleurs comme une revendication des Etats — et singulièrement des parlements nationaux — pour invoquer l’intérêt national et, parfois même aussi, le refus ponctuel de l’application de ce principe par tel ou tel Etat comme le signe de sa préoccupation de faire prendre en charge par l’Union une politique qu’il ne veut assumer pour des raisons politiques ou, plus simplement, budgétaires.

Une Europe sans gouvernement ?

Si l’on pose pour l’Europe la fameuse question de Robert Dahl : « Qui gouverne ? », le citoyen risque d’être bien en peine de répondre. Il sera sans doute tenté de dire « la Commission », ce qui sera en partie juste pourvu qu’on ne lui impute pas les maux dont on l’accuse trop souvent. De fait, le seul organe de décision en Europe est le Conseil des ministres, la Commission n’ayant qu’un pouvoir, certes quasi exclusif, de proposition (au moins en matière communautaire). Mais lorsque la Commission n’intervient pas — comme le montre l’expérience des deuxième et troisième piliers —, plus rien ne marche. L’immense mérite de la Commission, au-delà de sa bureaucratie et du vieillissement de son administration, a été de structurer les débats européens et de faire avancer l’Europe. Et si reproche il faut adresser, c’est au Conseil qu’il faut le faire, c’est-à-dire aux Etats qui ont souhaité garder, pour des raisons de confort politique intérieur, un invraisemblable secret sur les modes de décision au Conseil. Alors qu’il s’agissait d’un vrai pouvoir législatif, il a fonctionné et continue de fonctionner comme une sorte de concile épiscopal ou de conférence diplomatique secrète dont sortaient des décisions à peine susceptibles d’appel, dans des circonstances très limitées, devant la Cour de justice et, en tout cas, ne pouvant être ni contrôlées, ni remises en cause par les citoyens. C’est un modèle de négociations diplomatiques propre à la politique étrangère qui domine, non un schéma démocratique alors même qu’il s’agit de matières qui s’appliquent dans les Etats-nations, donc au sens propre d’affaires intérieures.
Dans la réalité, le mécanisme est beaucoup plus compliqué encore. Si la Commission a le monopole de l’initiative en matière normative, la réalité des propositions ne vient pourtant réellement d’elle que dans 6% seulement des cas . Si, en théorie, les deux cents comités d’experts chargés d’intervenir dans l’application normative de la décision — qui participent de ce qu’on appelle la « comitologie » — n’ont une fonction qu’une fois le texte élaboré, dans les faits ils interviennent avant, dès le stade de l’élaboration. Et le Comité de conciliation entre le Conseil et le Parlement, où la Commission n’intervient pas, conduit le plus souvent le Parlement à faire prévaloir ses vues, qui ne sont pas toujours désintéressées. Entre le moment où un projet de décision est élaboré — sans parler même du stade de la conception — et celui où il est adopté, un an s’écoule souvent (surtout lorsqu’il y a co-décision) et, pendant cette année, de manière occulte et secrète, toutes les pressions en coulisse sont toujours possibles. A aucun moment, un débat public, où chaque partie pourrait au grand jour expliquer son point de vue et son intérêt, n’a et ne peut actuellement avoir lieu. A cela s’ajoutent évidemment la complexité du système institutionnel (trente procédures différentes de décision, dont vingt-cinq impliquant le Parlement, des procédures différentes pouvant coexister dans un même domaine) sur laquelle il n’est plus besoin d’épiloguer et les guerres assez grotesques entre institutions qu’il provoque, chacun souhaitant que soit appliquée la décision qui lui paraît la plus favorable.
Au-delà du fait, bien connu, qu’une telle situation est issue d’une superposition sans ordre ni cohérence de dispositions au fur et à mesure de la révision des traités, superposition qui, à elle seule, justifie la conférence intergouvernementale de 1996-1997, cela provient de ce que nul n’a osé se prononcer sur la nature du Conseil. Celui-ci est le législatif, mais nul ne veut le reconnaître, car aucun Etat démocratique ne pourrait tolérer un tel législateur. Les débats au sein du Conseil « affaires générales » sont de plus en plus impossibles au fur et à mesure que le nombre des Etats membres s’accroît — on a parfois deux cents personnes autour de la table —, les problèmes traités y sont le plus souvent subalternes, la négociation y est inenvisageable, et l’étrange pagaille qui y sévit, associée à son absence de transparence, renforce le poids des technocraties — qui travaillent nettement mieux — et des groupes de pression. Mais admettre qu’il s’agit d’un pouvoir législatif supposerait, outre la publicité des débats, la désignation d’un vrai exécutif, la fin des prétentions du Parlement européen et l’établissement d’une hiérarchie des normes européennes — impliquant une spécialisation des organes et une clarification des compétences — qui, d’une part, n’est pas dans la tradition de nombreux Etats européens et dont, d’autre part, le Parlement européen ne veut pas entendre parler. Cette nouvelle définition du Conseil supposerait, ce qui ne serait pas la moindre révolution, notamment en France, un contrôle strict par les parlements nationaux de l’activité de leurs gouvernements.
Quant aux piliers intergouvernementaux, que constituent la politique étrangère et de sécurité commune et les affaires intérieures et de justice, s’ils ne fonctionnent pas, c’est d’abord pour des raisons de fond. C’est d’ailleurs de celles-ci que découle la lenteur de l’organisation institutionnelle de ceux-ci et, a fortiori, le fait qu’ils ne soient pas communautarisés. De plus, aujourd’hui, l’incertitude sur le devenir de l’U.E.O. et de l’O.T.A.N. compromet toute organisation stable et définitive de l’Union. L’ambition de l’Union paraît aujourd’hui, en tout cas pour le deuxième pilier, démesurée en la matière et des coopérations au sein de structures adéquates entre un petit nombre d’Etats paraît le seul moyen de répondre rapidement à des situations d’urgence. De surcroît, seul un exécutif légitime peut efficacement et donc rapidement décider de mesures d’exécution en matière militaire, et un tel exécutif n’existe pas dans le cadre des institutions de l’Union. Plutôt que de faire attendre aux opinions publiques des résultats impossibles — d’où l’accusation d’impuissance lors du conflit en ex-Yougoslavie, imputable d’abord aux divergences entre Etats —, un pragmatisme plus efficace serait sans doute de meilleure politique. Il permettrait de mieux séparer les décisions opérationnelles en amont (négociations et opérations militaires) des mesures d’aide et d’assistance après coup que l’Union est tout à fait capable de prendre (aide à la police palestinienne, reconstruction de la Bosnie notamment).

Des choix institutionnels conflictuels

On ne pourra régler la question des institutions sans avoir préalablement défini ce que doit être l’Union. Si celle-ci doit se borner à être une vaste zone de libre-échange, dotée éventuellement d’une monnaie unique, un simple toilettage des institutions serait suffisant. Réduire le nombre de commissaires, simplifier les procédures d’association du Parlement européen — voire réduire son rôle à un cénacle de débats sans pouvoirs en faisant une sorte de Comité économique et social bis —, conférer une publicité aux débats au Conseil, étendre l’application de la règle de la majorité, toutes ces propositions rebattues — et déjà difficiles à traduire dans les faits tant, chacune, modifie l’équilibre des forces entre les Etats — pourraient suffire.
Même avec des ambitions limitées — c’est-à-dire en réduisant ses compétences en matière de politique étrangère et de sécurité et sans aller plus avant dans la mise en place d’instruments liés à une définition de la citoyenneté européenne —, les évolutions que devra connaître l’Union sont considérables. De nombreux problèmes non réglés se poseront : est-ce que davantage d’harmonisation en matière de protection sociale et de droit du travail sont la contrepartie jugée nécessaire du grand marché ? Comment devra évoluer le budget européen ? Faut-il imaginer un impôt appartenant en propre à l’Union et voté par une institution légitime ? Faut-il donner une personnalité à part entière à l’Union en matière de négociations commerciales ? Si la monnaie unique devient une réalité, que sera et comment fonctionnera le gouvernement économique de l’Union ?
Mais si l’on veut aller plus loin — et cela ne se fera pas avec tous les Etats de l’Union —, c’est la nature même du modèle institutionnel communautaire qui sera mise en question. Et cette mise en cause ne pourra se faire ni au sein de l’Union, ni, partant, à l’occasion de la conférence intergouvernementale. Sans qu’ils l’évoquent explicitement, les différents schémas originaux qui ont été présentés pour sortir l’Union de l’impasse et avancer plus loin dans la construction européenne supposent une rupture autrement décisive avec le mode de construction de l’Europe. Mais ces schémas sont peut-être encore trop éloignés et peu précis pour qu’il soit possible de présenter, serait-ce sommairement, les évolutions institutionnelles majeures qu’ils suggèrent. Dans l’immédiat, c’est sans doute de manière pragmatique, et sans se polariser sur un modèle abstrait, qu’il convient d’avancer en ménageant les choix pour l’avenir, et notamment une forme d’inclusion volontariste des pays de l’Est dans une Europe qui ne sera peut-être pas l’Union actuelle .

Le pragmatisme et le refus du modèle

Il convient d’abord, c’est de plus en plus évident, de dépasser le débat entre fédération et confédération. Il n’y aura jamais d’Europe fédérale à quinze, ni à vingt-sept si les Etats ne le veulent pas, et si l’Europe se construit, ce sera avec les Etats et non contre eux. La seule question qui importe est de savoir comment des décisions peuvent être prises en commun sans trop de péripéties bureaucratiques et dans la clarté, l’ensemble des Etats ayant intérêt à aller de l’avant et étant prêts, pour ce faire, à des concessions. Chaque Etat doit, à la fin, se retrouver avec un gain supérieur à celui qu’il aurait eu sans participer et le refus de participer — ou de faire des concessions — doit se traduire pour lui par une perte supérieure à celle qu’il aurait connue sinon. Si cette règle simple est globalement intériorisée par les gouvernements, s’il peut et doit toujours y avoir un débat politique sur ce que sont un gain et une perte et sur leur appréciation dans les différents cas de figure, ces données de base ne sont pas intégrées par les opinions publiques. Et le blocage est là, qui permet d’ailleurs à certaines bureaucraties nationales et à certains groupes de pression d’avancer dans l’ombre sans que nul ne s’interroge plus sur le bien-fondé de ce qu’ils font. Attitude suicidaire, car elle suscite une révolte parfaitement compréhensibles des opinions publiques auxquelles il est trop facile de faire le reproche d’archaïsme. Ce qu’il faut, ce sont des institutions qui évitent cela, institutions européennes bien sûr, mais aussi institutions nationales.
Pour parvenir à ces résultats, il existe sans doute des réformes minimales, mais indispensables. Au-delà de la transparence et de la publicité des débats au Conseil des ministres, il est indispensable que chacun de ses membres soit responsable devant l’opinion publique — et d’abord le Parlement — de chaque Etat. La création d’un Conseil des ministres résidents, membres également par définition de chaque cabinet national, représenterait une avancée considérable dans l’identification des responsables et pallierait les dysfonctionnements du Conseil des ministres actuel. Peut-on imaginer aller plus loin et que ce Conseil désigne un président du Conseil des ministres pour une durée plus longue afin d’éviter la rotation de la présidence tous les six mois ? On l’imagine mal, car on voit mal devant qui et selon quelles procédures ce président serait responsable. Néanmoins la nécessité d’un organe plus permanent est réelle. Ensuite, la Commission, qui ne serait plus constituée que d’une dizaine de commissaires, serait dirigée par son Président qui en nommerait les membres, individuellement et collectivement responsables devant le Conseil ou devant un Parlement européen digne de ce nom. La Commission assurerait, dans la transparence et sous le contrôle du juge, l’ensemble des fonctions d’exécution, en plus de son pouvoir d’initiative en matière normative qu’elle conserverait. Les comités serait supprimés et la fonction d’application confiée à un secrétariat général de la Commission. En contrepartie, le Conseil des ministres résidents se cantonnerait dans une fonction législative. Quant au Parlement européen, il serait élu par chaque parlement national — Assemblée nationale et chambre des Etats lorsqu’il en existe — et aurait à donner un avis public sur toute proposition de décision de nature législative et budgétaire de la Commission, avant transmission au Conseil. A la majorité qualifiée, il pourrait demander sa révision par voie d’amendement et pourrait opposer son veto à une décision prise par le Conseil qui disposerait du pouvoir de dissolution. Enfin, la Cour de justice verrait sa capacité de saisine très élargie et sa compétence étendue à l’ensemble des actes pris par l’ensemble des institutions de l’Union.
Aucune de ces réformes ne paraît considérable ; pourtant, elles sont en mesure de redonner de la clarté aux institutions de l’Union. Elle leur permettrait aussi de fonctionner sans blocages excessifs — ou, quand il y en aura, chacun en connaîtra l’origine — et sans que le jeu de rôles ne leur ôte encore un peu plus leur crédibilité. Telles quelles cependant, elles ne résoudront ni les questions de fond — quelle politique économique et sociale pour l’Union ? Quel budget et pour quoi faire ? — ni entièrement l’application des décisions dans les Etats. Pas davantage, des institutions ainsi rénovées ne seront-elles à même d’accueillir encore douze Etats membres. Surtout, elles laissent entière la question de la défense et de la sécurité. Mais, à force de leur demander de porter un trop lourd fardeau, on risquerait de les écraser.